В общей теории права и административного права контроль традиционно рассматривается как функция государственного управления и как особый вид юридической деятельности, заключающейся в проверке соответствия поведения управляемых субъектов императивным предписаниям правовых норм, планов, стандартов и иных публично-правовых установок.

Контрольная деятельность, как правило, включает в себя: установление показателей, сбор и анализ информации о деятельности подконтрольных субъектов, оценку результатов и принятие корректирующих решений (выдача предписаний, применение мер ответственности, изменение управленческих решений и т. д.) [1].

Надзор в административно-правовой доктрине чаще всего определяется как особая форма юридической деятельности, направленная на проверку соблюдения законности и государственных дисциплинарных требований, осуществляемую уполномоченными органами в отношении неподчинённых им субъектов. Надзор ориентирован исключительно на проверку законности поведения поднадзорных субъектов, тогда как контроль помимо законности охватывает и оценку целесообразности, эффективности и результативности управленческих решений.

Так, по мнению В. П. Беляева, надзор следует понимать как особую форму юридической деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, которая реализуется через осуществление ими в пределах компетенции юридически значимых действий, направленных на разрешение возникающих на поднадзорных объектах юридических ситуаций, обусловленных неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и их должностными лицами, с целью обеспечения режима законности и правопорядка, а также предупреждения и пресечения правонарушений [2, с. 74].

Категории «контроль» и «надзор» выступают ключевыми механизмами обеспечения соблюдения установленных требований и регламентации деятельности участников публичных отношений. Если контроль преимущественно направлен на выявление соответствия поведения субъектов конкретным нормам, правилам и стандартам, то надзор охватывает более широкий комплекс функций, включающий систематическое наблюдение, общее руководство и координацию, ориентированные на достижение законности и результативности деятельности [3, с. 378].

Специальные исследования показывают, что единства в вопросе разграничения контроля и надзора в теории административного права нет. На сегодняшний день в научной литературе сложилось три основных подхода к разграничению категорий «контроль» и «надзор» [4]:

1. Подход по отождествлению: контроль и надзор рассматриваются как синонимичные категории, а «административный надзор» — как исторически сложившийся термин, описывающий, по сути, контрольную деятельность в отдельных сферах;
2. Подход субординации (надзор как разновидность контроля): контроль трактуется как родовое понятие, включающее комплекс мер по проверке и оценке деятельности управляемых субъектов, тогда как надзор — более узкий вид контроля, направленный преимущественно на наблюдение за соблюдением законности неподчинёнными субъектами;
3. Подход самостоятельности институтов: контроль и надзор рассматриваются как два самостоятельных вида правоохранительной деятельности с различным предметом, основаниями и методами осуществления; при этом контроль связывается с отношениями организационного подчинения, а надзор — с внешним наблюдением за деятельностью автономных субъектов.

Поддерживая вторую модель, можно привести суждение о том, что надзор обладает совокупностью специфических признаков (отсутствие организационного подчинения, приоритетная направленность на соблюдение законов, ограниченный набор мер реагирования), что позволяет говорить о нём как об «узком» по отношению к контролю явлении.

В поддержку третьего подхода видится логичным указать, что в ряде отраслей и направлений деятельности (прокуратура, финансовый надзор, санитарно-эпидемиологический надзор) на сегодняшний день сформировались особые режимы деятельности, не сводимые к классическим контрольным полномочиям, что оправдывает выделение надзора в самостоятельный институт административного права.

Сравнение доктринальных определений и нормативных конструкций позволяет выделить несколько ключевых признаков, по которым различаются контроль и надзор:

1. Субъектный состав: контроль чаще связывается с отношениями «властвующий орган — подчинённый орган (организация, должностное лицо)», тогда как надзор осуществляется в отношении организационно неподчинённых субъектов (хозяйствующие субъекты, граждане, органы иных ветвей власти);
2. Предмет проверки: контроль охватывает не только соблюдение законности, но и соответствие деятельности целям, задачам, планам, стандартам эффективности и экономичности; надзор ориентирован преимущественно на проверку соблюдения обязательных требований права;
3. Содержание полномочий: при контроле допускается более широкий набор управленческих решений (издание распорядительных актов, изменение планов, применение внутренних дисциплинарных мер), тогда как надзор ограничивается мерами реагирования, прямо предусмотренными законом (выдача предписаний, возбуждение дел об административных правонарушениях, обращение в суд);
4. Характер вмешательства: контроль нередко носит систематический и плановый характер, интегрированный в процесс управления, тогда как надзор характеризуется как внешнее наблюдение, направленное на предотвращение и пресечение нарушений законодательства в определённых сферах (например, административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы).

При этом часть исследователей справедливо отмечает, что на практике данные критерии нередко «размываются», а один и тот же орган может обладать как контрольными, так и надзорными полномочиями, что затрудняет их формальное разграничение.

Как справедливо отмечается в литературе, «контрольная функция имманентно присуща всем органам государственной власти, тогда как функция надзора входит в состав специальной компетенции отдельных государственных органов». При этом «надзор можно рассматривать как ограниченный, «суженный» контроль, ориентированный преимущественно на проверку соблюдения правовых норм» [5, с. 175–176].

В работах, посвящённых современному состоянию государственного контроля и надзора, подчёркивается, что данные институты «являются формой публично‑правовой деятельности, направленной на обеспечение соблюдения обязательных требований в различных сферах общественной жизни». При этом исследователи указывают, что неоднозначность терминологии и «двусмысленность в интерпретации их значения» создают существенные трудности для правоприменительной практики и реализации реформы контрольно‑надзорной деятельности [6, с. 160].

Современное российское законодательство об административной ответственности и о контрольно-надзорной деятельности демонстрирует неоднородный подход к использованию рассматриваемых категорий. В ряде нормативных актов контроль и надзор употребляются как равнозначные термины, причём законодателем закрепляется единая конструкция «государственный контроль (надзор), муниципальный контроль», без раскрытия их различий.

Ключевым актом в области реформирования контрольно-надзорной деятельности является Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон) [7].

В пункте 1 статьи 1 данного Закона под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, а также на оценку соблюдения гражданами и организациями обязательных требований с использованием предусмотренных законом форм и средств. Такая легальная дефиниция фактически объединяет контроль и надзор в единую правовую категорию, не проводя внутреннего разграничения между ними.

При этом в отраслевом законодательстве и специальных институтах административного права термин «надзор» сохраняет традиционное значение: достаточно упомянуть прокурорский надзор, административный надзор за соблюдением правил в отдельных сферах (пожарный, санитарно-эпидемиологический, природоохранный надзор и др.), а также административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы. В этих случаях нормативное регулирование закрепляет специфические полномочия надзорных органов, особый процедурный режим и ориентированность на обеспечение законности и общественной безопасности, что корреспондирует с доктринальным пониманием надзора как относительно самостоятельного института.

Реформа контрольной и надзорной деятельности, реализуемая в соответствии с правительственными документами стратегического планирования и Концепцией совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года [8], привела к кардинальному пересмотру подходов к регулированию государственного контроля и надзора. Среди ключевых новелл можно выделить внедрение риск-ориентированного подхода, развитие профилактических мероприятий, цифровизацию процедур и унификацию требований к контрольно-надзорным органам.

Указанные изменения институционально сближают контроль и надзор, поскольку единые принципы и процедуры (оценка рисков, проверочные листы, профилактические визиты, дистанционный мониторинг) распространяются на широкий спектр видов контроля (надзора), что объективно усиливает тенденцию к их нормативному объединению в рамках конструкции «государственный контроль (надзор)». В то же время доктринальные работы последних лет подчёркивают, что терминологическое «сглаживание» различий не должно приводить к отказу от теоретического анализа специфики надзорной деятельности, особенно там, где она служит дополнительной гарантией законности и прав субъектов предпринимательства и граждан.

В контексте продолжающейся реформы предлагается рассматривать контроль и надзор как элементы единой системы контрольно-надзорной деятельности, но с сохранением их теоретического разграничения по критериям субъектов, предмета и объёма полномочий. Такой подход позволил, с одной стороны, обеспечить технологическое и процедурное единство регулирования, а с другой — сохранить возможность гибкого правового конструирования особых режимов надзора в наиболее чувствительных сферах публично-правового интереса (финансовой, экологической, санитарной и др.), где наблюдается закрепление повышенных требований к гарантиям законности и прав человека, а также усиление и упорядочивание контрольно-надзорных мероприятий.

Литература:

1. Поляков А. А. Соотношение понятий контроля и надзора в России // Евразийский Научный Журнал № 6 2015. [электронный ресурс]: URL: https://journalpro.ru/articles/new-articleuEPr3PBev4/ (дата обращения: 28.02.2026 г.).
2. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики [Текст]: дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.01 / Валерий Петрович Беляев. Саратов. 2006 436 с.
3. Дитрих Д. К. Контроль и надзор: проблемы терминологии в российском законодательстве // Вопросы российского и международного права. 2023. Том 13. № 9А. С. 377–383.
4. Анисимова К. О. О вопросе соотношения понятий контроля и надзора // Научный вестник Крыма. 2018. № 7 (18). С. 1–8.
5. Чикунов А. Ю. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» в российской правовой системе // Молодой ученый. 2018. № 43 (229). С. 173–178.
6. Захарцова Н. А. Проблемы государственного контроля и надзора в современной Российской Федерации // Молодой ученый. 2022. № 40 (435). С. 159–163.
7. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). 31.07.2020. № 0001202007310018.
8. Распоряжение Правительства РФ от 21.12.2023 № 3745-р (ред. от 17.06.2024) «Об утверждении Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года» // СПС «КонсультантПлюс». 2026.