В статье рассмотрены вопросы соотношения государственного контроля и надзора на основании нормативного закрепления. Предлагаются пути разграничения и совершенствования данных дефиниций.
Ключевые слова: государственный контроль, государственный надзор, административный контроль.
The article deals with the issues of correlation between state control and supervision on the basis of normative consolidation. The ways of differentiation and improvement of these definitions are proposed.
Keywords: state control, state supervision, administrative control.
В юридической теории и практике проблема соотношения контроля и надзора является дискуссионной, и это сложилось исторически.
Если рассматривать в качестве примера работы по юриспруденции советского периода — уже там сложились различные подходы к пониманию того, как соотносятся понятий «контроль» и «надзор». В частности, в рамках системы государственного управления надзор рассматривался как вид надведомственного контроля, поскольку система надведомственного контроля вообще являлась характерной для советского государственного строя. Кроме того, высказывались предложения рассматривать надзор через призму контроля в специальной сфере деятельности государственного аппарата. Было высказано мнение о «существовании контрольно-надзорной деятельности как одной из форм советской государственной деятельности» [5].
При этом надзор рассматривался также в рамках охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Здесь под надзором понималось «систематическое наблюдение за соблюдением общеобязательных правил поведения в целях выявления, предупреждения и пресечения правонарушений» [2].
Особо отметим, что эта точка зрения в последнее время все чаще «находит свое отражение в трудах современных административистов, высказывающихся о необходимости вывода надзора за пределы государственного управления и придания ему правоохранительных черт» [3].
При этом, однако, в современной административно-правовой науке такой подход не является широко распространенным. Хотя различные точки зрения на соотношение понятий «контроль» и «надзор» характерны и для современной науки: от отождествления этих понятий до необходимости их разграничения. Путаницы добавляет и то, что в литературе наряду с государственным контролем и надзором выделяется категория «контрольно-надзорная деятельность», объединяющая контроль и надзор.
Со своей стороны отметим, что контроль и надзор так или иначе являются видами проверочной деятельности со стороны государства, следовательно, наличие единого термина в отношении контроля и надзора (то есть собственно «контрольно-надзорной деятельности») является оправданным и целесообразным, однако не отменяет необходимости разграничения этих понятий.
Попытки такого разграничения в современной научной литературе, посвященной рассматриваемой теме, встречаются постоянно, однако нельзя ни отметить, что зачастую авторы лишь воспроизводят критерии разграничения контроля и надзора, выработанные еще советской наукой административного права. Подобное повторение обходит стороной необходимость учитывать актуальные тенденции развития административного контроля, поскольку в целом ясно, что назначение контрольно-надзорной деятельности и ее виды в советское время значительно отличались от современных.
В частности, в настоящий момент наблюдается увеличение объема надзорной деятельности вследствие сужения объема полномочий контрольного характера. Помимо этого, мы можем констатировать динамичный характер надзора как результат развития технического прогресса, в условиях которого особую роль играют технические правила и нормативы, вызывающие необходимость контроля за их соблюдением в целях обеспечения безопасности.
Таким образом, мы приходим к выводу, что в административно-правовой литературе выделяется три аспекта соотношения понятий «контроль» и «надзор»:
1) контроль и надзор отождествляются как способы обеспечения законности;
2) надзор рассматривается как разновидность контрольной деятельности;
3) каждый из указанных способов признается самостоятельной правовой категорией.
В. Е. Чиркин понятие «контроль» определяет как «явление характерное многочисленным процессам в обществе и природе. Путем наблюдения, проверок, измерений, вычислений, сопоставлений (многие из таких явлений необходимые предшественники контроля) и последующих выводов, контроль призван дать оценку состояния объекта (явления процесса и т. д.), а, в конечном счете — установить меру допустимого, черту за которой изменения в наблюдаемом, подконтрольном объекте могут перейти в иное качество и каким-то образом просигнализировать об этом» [4].
Основываясь на вышеуказанном, можно сделать вывод, что понятия «контроль» и «надзор» нельзя отождествлять, поскольку «надзор» является более узким понятием.
Таким образом, исходя из всего вышесказанного, можно выделить основные критерии, позволяющие разграничить контроль и надзор. Таковыми являются:
1) наличие или отсутствие подчиненности. Ясно, что наличие подчиненности характерно для контроля, в то время как ее отсутствие свойственно надзору;
2) наличие возможности вмешаться в деятельность подконтрольного или поднадзорного субъекта. То есть если таковая возможность есть, мы имеем дело с контролем, в случае же ее отсутствия речь идет о надзоре;
3) возможность применения дисциплинарных взысканий в ходе проведения контрольных мероприятий;
4) плановость контрольных мероприятий, в то время как надзорные мероприятия чаще всего носят внеплановый характер;
5) надзорные органы выявляют у поднадзорных субъектов нарушения в сфере законности, в то время как контролирующие органы могут затрагивать также вопросы целесообразности тех или иных действий подконтрольных субъектов.
Литература:
- О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс]: федер. закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) — СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (дата обращения: 11.03.2021)
- Нахапетян М. М. К вопросу о соотношении контроля и надзора в российском административном праве // Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2017. — № 5 (118). — С. 99
- Конин Н. М. Административное право: учебник для академического бакалавриата / Н. М. Конин, Е. И. Маторина, М.: Юрайт, 2016. С. 154.
- Чиркин В. Е. Контрольная власть М.: Юристъ, 2008. С. 8
- Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): автореф. дис.... канд. юрид наук. М., 2009. — С. 15
