Соотношение понятий «контроль» и «надзор» в российской правовой системе



Работа посвящена актуальной проблеме сравнения понятий «контроль» и «надзор» с целью установления их соотношения в российской правовой системе. Данная необходимость сложилась ввиду того, что Российская Федерация имеет достаточно разветвленную систему контроля и надзора. При этом говорить о том, что эта система в государственном управлении работает на должном уровне нельзя. Усовершенствования требует как законодательство, определяющее правовой статус и полномочия контрольных и надзорных органов, так и их структура. Нечеткое определение задач и функций органов контроля и надзора, недостаточная определенность способов их взаимодействия препятствует надлежащему осуществлению мер по отслеживанию реформаторских процессов в обществе.

Вопросы контроля и надзора всегда интересовали ученых, что нашло свое отражение в научных работах, данный интерес можно понять. Пробелы в законодательстве, регулирующем контрольные и надзорные полномочия соответствующих органов, его противоречивость, порождают недостатки в деятельности контрольных и надзорных органов, а иногда и прямые злоупотребления со стороны должностных лиц этих структур. В то же время четкое определение места и роли контроля и надзора в общественных отношениях, надлежащая регламентация контрольной и надзорной деятельности уже сами по себе могут стать залогом соблюдения норм права, существенно ослабить напряженность в отношениях между субъектом и объектом контроля или надзора.

В связи с этим в работе предпримем попытку сформулировать определения терминов «контроль» и «надзор», исследовать основные их сходства и различия, в результате чего решить вопрос об актуальности разграничения данных понятий в условиях развития современной юридической науки.

Ключевые слова: контроль, надзор, сходства, различия, разграничение, сущность, функциональная ориентированность.

Актуальность рассматриваемой проблемы выражается в необходимости законодательной регламентации терминологии с целью применения реальной функциональной ориентации контрольной и надзорной деятельности. Изложение своей позиции по обозначенной проблематике целесообразно начать с исследования теоретической части. Анализ теории, законодательной базы, правоприменительной практики выявил огромное количество мнений, раскрывающих термины «контроль» и «надзор» и их основные признаки, при этом нет однозначного и ясного понятия по вопросу соотношения терминов. В настоящее время существует три основные абсолютно противоположные точки зрения, при этом акцент смещается в сторону позиции о тождественности терминов «контроль» и «надзор» [1, с. 17, 20–21]. Представителями данной позиция являются такие ученые как, Погодина Н. А. Тарасов А. М., Гуляева А. П., Андреева Ю. А., Студеникина М. С., Кудлинский М. Н.

Аргументируют авторы свою точку зрения, прежде всего тем, что основные признаки рассматриваемых понятий совпадают и каких либо различий нет, при этом ссылаются на законодателя указывая, что последний использует данные термины «как синонимы не удостаивая надзор какой-либо специфики в правовом регулировании» [2, с. 7] (например, в Трудовом кодексе Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ [3] (глава 57), в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4]). По мнению Гуляева А. П. «понятия «контроль» и «надзор» хотя в некоторых законодательных и нормативных актах рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается» [5, с. 6–8].

В противовес данной теории автором были проанализированы нормативные правовые акты регламентирующие контроль и надзор за определенной деятельностью, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что из ста проанализированных актов в 57 % случаев (56 актов) законодатель рассматривает надзор как отдельную форму деятельности специального органа власти, установленного нормативным правовым актом за определенной сферой. Самым противоречивым в данном случае нормативным правовым актом является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ [6] (далее — КоАП РФ), поскольку данный документ использует анализируемые термины и как синонимы и как отдельную деятельность органов, не разъясняя при этом основания применения данных терминов (например, глава 29 административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; статья 7.2 контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам).

Соответственно в обосновании теории о тождественности терминов «контроль» и «надзор» со ссылкой на законодателя наблюдается несоответствие действительности.

Необходимо отметить, позицию Кудлинского М. Н. который считает, что проблема разделения понятий «контроль» и «надзор» представляется полностью надуманной и потерявшей актуальность, по мнению Кудлинского М. Н. разделение данных терминов характерно более советскому периоду в силу особенностей устройства государственного управления советского периода, линейной и функциональной подчиненности органам власти [7, с. 38], где акцент был смещен именно на надзор, высказывались, точки зрения о том, что «надзор» более широкое понятие, нежели «контроль» (например, Студеникина М. С. в работе Государственные инспекции в СССР [8, с. 18–19]).

Но на современном этапе, по мнению Кудлинского М. Н., этой проблемы не существует соответственно, «понятия «контроль» и «надзор» не следует воспринимать в качестве разных, не совпадающих видов государственно-властной деятельности. Надзор следует рассматривать в качестве традиционного наименования определенных разновидностей контроля» [9, с. 39].

При этом Кудилинский М. Н. полагает, что авторы, в своих работах выявляя признаки надзора и контроля с целью обоснования автономности данных терминов несправедливо выделяют признаки «прокурорского надзора» из деятельности прокуратуры и распространяют их на всю надзорную деятельность осуществляемого иными органами. Поскольку полномочия прокуратуры в сфере общего надзора весьма специфичны и не могут считаться сколько-нибудь показательными или модельными. Термин же «надзор» в отношении прокуратуры является скорее традиционным, чем сущностным, и тем более научно обоснованным [10, с. 39]. Данное утверждение жестко критикуется представителями следующей группы ученых (Беляевым В. П. и Бессарабовым В. Г.). Бессарабов В. Г., отмечает, что «прокурорский надзор входит в систему государственного контроля, и считает, что эти понятия различны по содержанию» [1, с. 11].

Более того, ученые напротив, считают необходимым на законодательном уровне закрепить автономное разделение терминов «контроль» и «надзор» [12] и данной точки зрения придерживается автор работы. Основным признаком разделения терминов Баранов М. Л. и Беляев В. П. считают основанную на законе деятельность специального субъекта осуществления надзора, то есть органа государственной власти [13, с. 199–207]. Баранов М. Л. отмечает, что если «контрольная функция имманентно присуща всем органам государственной власти, то функция надзора входит в состав специальной компетенции государственных органов» [14, с. 6], соответственно, он разделяет эти понятия на две категории.

И наконец, третья группа ученых соотносят контроль и надзор как целого и части, аргументируя это тем, что у данных понятий совпадают признаки, например, наглядным примером является мнение Д. Н. Бахрах, что контроль «включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций», тогда как надзор — это контроль за соблюдением правовых норм, «ограниченный, суженный контроль» [15, с. 437–438]. Кармолицкий А. А. выделяет в контрольной деятельности две составляющие: проверку исполнения и надзор [16, с. 297].

Действительно, рассмотреть конкретные различия между понятиями «контроль» и «надзор» бывает затруднительно, поскольку и контрольная, и надзорная деятельность связаны общим целевым назначением — соблюдением законности. Однако и абсолютное отождествление контроля и надзора нельзя признать верным, так как в правоприменительной практике они имеют самостоятельное значение и собственное содержание. Кроме того, как указано выше, органы, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность, зачастую уполномочены разными полномочиями в отношении проверяемых субъектов.

Трудность рассматриваемой проблематики заключается еще в том, что, как отмечалось ранее в законодательстве данные термины не только не разграничиваются, но и в большинстве случаях употребляются как равнозначные, без каких-либо разъяснений по поводу их сущности, суды также при толковании норм, принятии решений оперируют терминами в качестве тождественных (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П [17]). Полагаю, можно квалифицировать как факт пробела в законодательстве РФ, требующего скорейшего устранения, поскольку в настоящее время в масштабах государства прослеживается недостаточно эффективный контроль и надзор, а отсутствие конкретики в законодательстве негативно сказывается на понимании функциональной направленности рассматриваемых терминов и влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.

Проведенный анализ позволяет сформулировать свое авторское видение терминов.

По мнению автора термин «контроль» представляет собой форму управленческой деятельности, при которой уполномоченные органы, должностные лица и общественные органы, в рамках контрольного производства систематически осуществляют проверку деятельности подконтрольных органов на предмет соответствия их решений и действий требованиям законности, целям осуществляемой деятельности, а так же фактического соблюдения требований законодательства, в рамках которой принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений в целях обеспечения интересов государства, защиты прав и свобод граждан.

Надзор — это форма юридической деятельности специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный надзор), уполномоченного органа местного самоуправления (муниципальный надзор) заключающаяся в создании системы проверки функциональная ориентированность, которой направлена на обеспечение соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами Конституции РФ, обязательных требований и исполнения законодательства в процессе осуществления различных видов деятельности, в предупреждении и пресечении их нарушений, а также в принятии мер в отношении лиц, допустивших нарушение закона с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности в целях обеспечения режима законности и правопорядка в обществе.

В качестве примера можно указать следующие органы надзора: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) и т. п.

Таким образом, необходимо при рассмотрении вопроса об актуальности смыслового разъединения терминов «контроль» и «надзор» проанализировать признаки данных понятий в контексте сходства и существенных различий, свидетельствующих об автономности данных терминов.

На наш взгляд смещение в литературе понятий «контроль» и «надзор» происходит из-за сходства основных признаков, которые выражаются в следующем: наличие специального объекта деятельности (нормативные правовые акты) их соблюдение органами и лицами; предоставление права применения мер принуждения; основная цель деятельности — обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; деятельность осуществляется на основе принципа гласности; методы деятельности.

Поэтому так важно еще раз подчеркнуть следующие существенные различия анализируемых терминов:

1) контроль, как правило, осуществляется в отношении подчиненных органов и лиц, надзор напротив не связан отношениями подчиненности;

2) при осуществлении контроля уполномоченные органы вправе вмешиваться в деятельность объекта проверки. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 20, Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» [18] контролирующий орган в случаях нарушения норм вышеуказанного федерального закона вправе приостановить действие лицензии на оборот спиртосодержащей продукции до устранения нарушения. При осуществлении надзора подобное вмешательство не допустимо, данный вывод сделан на основании анализа законодательства и научной литературы (например, обязанность не вмешиваться в деятельность проверяемого объекта прямо регламентирована подпункте «н» пункта 11 Постановления Правительства РФ от 11.07.2012 № 705 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций» [19]), полагается, что таким образом установлены пределы компетенции субъектов осуществления надзора при осуществлении проверок и недопущение подменять контролирующие органы, хозяйственных руководителей и должностных лиц органов государственного управления. Более того, законодатель предусмотрел ответственность должностных лиц за нарушение данных норм при проведении проверки (в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 294-ФЗ орган государственного контроля и надзора в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии со статье 19.6.1. КоАП РФ, необходимо отметить и возможность наступление уголовной ответственности по признакам преступления «Превышение должностных полномочий» (ст. 286 УК РФ [20]).

Исходя из анализа полномочий органов надзора последние не вправе принимать какие-либо меры, направленные на прямое устранение выявленных нарушений их обязанностью является обнаружение нарушений законодательства, их причин и способствующих им условий и понуждение нарушителя к их устранению.

На наш взгляд, условие о невмешательстве органов надзора в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов исходит из принципа гражданского права о недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, регламентированного в п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ [21].

3) не менее важным отличием анализируемых форм юридической деятельности является вопросы привлечения к ответственности, так например, органы контроля вправе самостоятельно привлекать к ответственности нарушителей (ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ), при этом орган надзора лишь ставит вопрос о привлечении к ответственности правонарушителей перед соответствующими органами (примером является прокурорское представление об устранении нарушений закона).

4) предмет проверки — контроль в отличии от надзора предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности (например, в соответствии с абз. 21 п. 2 ч. 7 Указа Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» [22] ФСИН осуществляет контроль за целесообразностью проводимых финансовых и хозяйственных операций в сфере исполнения уголовных наказаний). Органы надзора проверяют строго соблюдение нормативных специально установленных правил.

5) важным отличием является тот факт, что контроль может быть и негосударственным, тогда как надзор осуществляется исключительно государственными органами, соответственно при таком «негосударственном контроле» будет и степень ответственности проверяемых объектов иная и соответственно иные меры применяемые к нарушителям.

Таким образом, сравнение понятий контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что контрольная и надзорная деятельности выступают одной из ключевых функций современного государства и являются самостоятельными автономными государственно-значимыми формами юридической деятельности.

При таких обстоятельствах, полагаем, что необходимо на законодательном уровне регламентировать терминологию, функциональную ориентированность относительно деятельности контрольных и надзорных структур. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов в рассматриваемой проблематике, а затем унифицировать теоретические подходы сложившуюся в законодательстве и правоприменительных органов практику для определения контроля и надзора. Результат данных мероприятий предполагается в радикальном разделении данных автономных понятий на законодательном уровне, а именно признать надзорные полномочия исключительно за специальными государственными органами, специализирующиеся на узконаправленном виде надзора, наделенными властно-распорядительными полномочиями по принятию мер принудительного характера с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение, (например, за органами прокуратуры, юстиции, государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, пожарный надзор, строительный надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства и т. д.), а все остальные структуры отнести к контрольным.

Данный вывод, сложился из анализа практической деятельности данных органов, поскольку фактически они от имени государства осуществляет надзор за законностью в силу законодательно определенного правового статуса.

Литература:

1. Погодина Н. А. Карелин К. В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе//Российская юстиция. 2012. № 3. С. 13; Тарасов А. М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля. С. 17, 20–21.
2. Погодина Н. А., Карелин К. В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 7.
3. Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
4. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. № 266. 30.12.2008.
5. Андреева Ю. А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. № 2. С. 6–8.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
7. Кудилинский М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к соотношению понятий «контроль», «надзор» // Социология и право. 2015. № 1(27). С. 38.
8. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. С. 18–19.
9. Кудилинский М. Н. Там же. С. 39.
10. Кудилинский М. Н. Там же. С. 39.
11. Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях: пособие / В. Г. Бессарабов, И. С. Викторов, М. В. Маматов; Акад. Ген. прокуратуры Р Ф.- М. 2010. С. 16.
12. Беляев В. П. Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 4. С. 207.
13. Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Новый юридический журнал. 2011. № 3. С. 6; Беляев В. П. Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 4. С. 199–207.
14. Баранов М. Л. Указ. соч. С. 6.
15. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 437–438.
16. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ: Учебник. М.: Зерцало. М, 2001. С. 297.
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. № 2. 2015.
18. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» // Российская газета. № 231. 29.11.1995.
19. Постановление Правительства РФ от 11.07.2012 № 705 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций» // Российская газета. № 161. 17.07.2012.
20. Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. ст. 2954.
21. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. № 238–239. 08.12.1994.
22. Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» // Российская газета. № 230. 19.10.2004.