В статье автор пытается определить понятие контрольно-надзорной деятельность в уголовно-исполнительном праве, разграничить понятия «контроль» и «надзор» в уголовно-исправительном праве.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, контрольно-надзорная деятельность, контроль, надзор.
Контрольно-надзорная деятельность в уголовно-исполнительном праве занимает особое место, обусловленное его целями и задачами. Контроль и надзор направлены на соблюдение как общеправовых принципов, так и принципов уголовного-исполнительного права. Проблематика настоящего исследования заключается в разграничении контроля и надзора и установлении особенностей контрольно-надзорной деятельности в уголовно-исполнительном праве.
«Контроль» является достаточно универсальным, междисциплинарным понятием, применяемым не только в различных областях права, но и в различных социально-гуманитарных науках. Чаще всего, контроль характеризуется как деятельность, осуществляемая властными субъектами в отношении подчиненных им субъектам, заключаемая в осуществлении проверочных действий (проверка подконтрольных на предмет соответствия их деятельности законодательству, обнаружение правонарушений и применение санкций).
Между тем, в правовой доктрине не сложилось единого подхода к определению понятия «контроль». В.К, Бакулин определяет контроль как «сложный механизм поддержания общественного баланса, обладающий значимой регулятивной функцией» [4, С. 152].
В. П. Беляев рассматривает контроль как самостоятельную форму юридической деятельности, заключаемую в проверке деятельности определённых в законе лиц и органов на предмет ее соответствия законодательству, выявлении, пресечении и предупреждении правонарушений [5, С. 171]. По мнению автора, контроль есть не что и иное, как регулирующее воздействие на подконтрольных объектах.
«Контроль» осуществляется определёнными субъектами в отношении других с определёнными целями, представляя собой комплекс контрольных действий. Итак, можно говорить о субъектах, объектах и содержании контроля. Раскроем указанные аспекты применительно к контролю в уголовно-исполнительном праве. Ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» [1] (далее — Закон РФ № 5473-I) определяет, что контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы осуществляют: 1) Федеральное Собрание РФ; 2) Президент РФ; 3) Правительство РФ; 4) законодательные органы субъектов РФ и исполнительные органы субъектов РФ. Далее в качестве субъектов контроля законодателем указываются также «федеральный орган уголовно-исполнительной системы и территориальные органы уголовно-исполнительной системы» и «органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления». Однако форма, пределы и порядок осуществления контроля последними обладают спецификой и регламентируются законодательством.
Анализ ст. 38 Закона № 5473-I позволяет определять в качестве объекта контроля деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Иные аспекты контроля в ст. 38 Закона № 5473-I российским законодателем не раскрываются, однако в правовой доктрине на них обращается особое внимание. Так, М. И. Сторожук указывает на осуществление контроля строго установленными в законодательстве субъектами и рекомендательный характер решений, принимаемых по результатам проведения контрольных действий в уголовно-исполнительном праве [7, С. 45]. Как и любые другие механизмы, «контроль» имеет свои цели применения и значение. С одной стороны, контроль выступает инструментом обеспечения законности. С другой стороны, контроль обеспечивает эффективность применения средств исполнения осужденных. Кроме того, контроль осуществляется с целью соблюдения прав и интересов различных лиц, в первую очередь, осужденных.
Понятие «надзор» традиционно раскрывается посредством применения аналогичных категорий (например, «проверка», «наблюдение»). В литературе отметается о следующих специфических особенностях надзора. Во-первых, надзор осуществляется исключительно государственными органами и служащими. Иными словами, гражданское общество не уполномочено на осуществление надзора. Во-вторых, суть надзорных действий сводится к созданию условий, гарантированию строгого и неукоснительного соблюдения требований закона поднадзорными субъектами права.
Надзор в сфере исполнения наказаний — это деятельность специализированных органов и должностных лиц, направленная на соблюдение законодательства, обязательного для учреждений и их сотрудников, и устранение нарушений. Пенитенциарная система, будучи объектом надзора, также осуществляет надзор за осужденными.
В большинстве нормативных актов понятия «контроль» и «надзор» используются фактически синонимично для обозначения функций государственных органов. Между тем, в сфере исполнения наказаний надзор имеет следующие особенности: его осуществляют специализированные органы с властными полномочиями; регулирование надзорной деятельности осуществляется на законодательном уровне (например, ст. 21 УИК РФ [2]); субъекты надзора обязаны принимать меры по устранению нарушений. Следовательно, надзор имеет формализованный характер, и важно отличать его от контроля, учитывая их цели и значение для общественных и правовых отношений.
Надзор в уголовно-исполнительном праве осуществляется исключительно Прокуратурой РФ, поскольку в законодательстве нет упоминания об иных видах надзора. Контроль же, напротив, может осуществляться различными субъектами: международными организациями, государственными органами (Президент РФ, Федеральное собрание РФ и др.) и гражданским обществом (общественными объединениями, общественными наблюдательными комиссиями и др.).
Ю. И. Мигачев, Н. В. Анискина в своем исследовании обращают внимание на контрольно-надзорные полномочия ФСИН России [6]. Приоритетным вопросом уголовно-исполнительной системы является обеспечение санитарной, эпидемиологической, пожарной, ветеринарной и промышленной безопасности на ее объектах. Это необходимо для защиты жизни и здоровья персонала, осужденных и имущества. Основные полномочия по обеспечению безопасности возложены на структурные подразделения ФСИН России и их подведомственные учреждения.
Несмотря на активное использование функций контроля ФСИН России, их содержание до сих пор не является полностью ясным. В настоящее время отсутствуют административные регламенты, определяющие порядок выполнения этих функций, за исключением регламента, принятого в 2014 году для взаимодействия с Ростехнадзором в сфере промышленной безопасности [3]. Это снижает эффективность и качество контроля. Поэтому необходимо правовое закрепление административно-юрисдикционных полномочий должностных лиц ФСИН России, осуществляемых в рамках ветеринарного, санитарного, эпидемиологического, промышленного и пожарного контроля (в отдельной статье законодательства).
Таким образом, контрольно-надзорная деятельность в уголовно-исполнительном праве — это деятельность строго установленных законом лиц и органов по проверке соответствия законодательству уголовно-исполнительной деятельности, выявлению и пресечению правонарушений. Контрольно-надзорная деятельность способствует обеспечению законности уголовно-исполнительной деятельности, эффективности применения средств исполнения осужденных, соблюдению прав и интересов осужденных и иных лиц.
Литература:
- Закон РФ «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» от 21.07.1993 № 5473–1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
- Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 // Российская газета. 1997. № 9. 16 января.
- Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы исполнения наказаний от 11 марта 2014 г. № 96/123 № «Об утверждении Административного регламента взаимодействия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с Федеральной службой исполнения наказаний при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере промышленной безопасности на опасных производственных объектах уголовно-исполнительной системы» // СПС «Гарант».
- Бакулин В. К. Соотношение понятий и видов контроля в теории и практике уголовно-исполнительного права // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 2011. № 4. С. 151–158.
- Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / А. В. Малько. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. 272 с.
- Мигачев Ю. И., Анискина Н. В. Контрольно-надзорные и юрисдикционные полномочия ФСИН России как направление административно-правовой охраны объектов уголовно-исполнительной системы российской федерации // Пенитенциарная наука. 2023. № 3 (63). С. 292–300.
- Сторожук М. И. Понятия контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве // Уголовно-исполнительное право. 2011. № 2. С.44–47.
