В статье рассматриваются актуальные вопросы совершенствования уголовно исполнительной системы и в целом деятельности органов, осуществляющих исполнение наказаний.
Ключевые слова: прокурорский надзор, исполнение наказаний, уголовно исполнительная система.
Наша страна в связи с военной операцией на Украине, в текущее время находится на переломном пути формирования собственного суверенитета, укрепления обороноспособности, внутреннего единства и политической стабильности, модернизации экономики и развития промышленного потенциала, иначе говоря, на пути укрепление суверенной государственности России как страны, способной проводить самостоятельную внешнюю и внутреннюю политику, эффективно противостоять попыткам давления коллективного Запада.
На этом этапе немаловажное значение имеет процесс совершенствования уголовно исполнительной системы и в целом деятельности органов, осуществляющих исполнение наказаний. Полагаю, что приоритетным направлением является процесс усиления борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями, при этом соблюдая механизм синхронного смягчения уголовной ответственности за преступления небольшой и средней тяжести.
Во многие годы в отечественной пенитенциарной науке теме прокурорского надзора за исполнением наказаний, не связанных с изоляцией осуждённого от общества и реализации принципов уголовно-исполнительного законодательства уделялось значительное внимание.
Так, обращаясь к истории, можно сделать вывод, что большинство ярких учёных-пенитенциаристов России тем или иным образом исследовали её и рассматривали вопросы гуманизации уголовно-исполнительного законодательства. Преобладающее внимание уделяли таким вопросам в своих научных трудах А. Е. Наташев «Принципы советского исправительно-трудового права» [1], И. А. Сперанский «Содержание и реализация принципов исправительно-трудового права» [2], Н. А. Стручков «Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части». [3], И. В. Шмаров «Дифференциация исполнения наказания в исправительно-трудовых учреждениях». [4] и др. На уровне диссертационных исследований рассмотрению отдельных принципов посвящены работы В. И. Дробышева [5], А. В. Маслихина [6].
О необходимости гуманизации уголовно исполнительной системы в настоящее время неоднократно высказывался Председатель Верховного суда РФ В. М. Лебедев (в отставке), в статье «Недопустимость вовлечения граждан в криминальную среду», указал о том, что дополнение в российское законодательство института уголовного проступка способствует социализации граждан, впервые совершивших преступления небольшой тяжести, и препятствует их вовлечению в криминальную среду. Так же уточнил, что гражданин признается совершившим уголовный проступок при отсутствии у него неснятых и непогашенных судимостей и при условии, что он в течение года не освобождался от уголовной ответственности в связи с совершением уголовного проступка» [7].
В статье «Гуманизация полного цикла» В. М. Лебедев указал, что «Важным направлением совершенствования правосудия является гуманизация уголовного судопроизводства. Как основа государственной политики и правовой системы России гуманизм закрепился в статье 2 Конституции РФ, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью в государстве, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства». [8].
Руководствуясь ключевыми мерами по гуманизации правосудия за 2021год российские суды прекратили уголовные дела в отношении 23 % от общего числа всех российских подсудимых по соответствующим статьям закона. Между тем количество осужденных в России продолжает оставаться одним из значительных в мире. По состоянию на 01 апреля 2022 года количество лиц, состоящих на учёте на конец отчётного периода в уголовно-исполнительных инспекциях, составило 489825 человек [9].
Несмотря на то, что законодателем в Уголовно-исполнительном кодексе РФ от 08.01.1997г. № 1-ФЗ в редакции от 21.12.2021года предусмотрен целый 2(второй) раздел «Исполнение наказаний, не связанных с изоляцией осуждённого от общества», состоящий из 7(семи) глав. Также в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202–1 введена отдельная глава, предусматривающая надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, в которой законодатель сделал акцент на важности данного направления прокурорской деятельности.
На этот счёт в своей монографии О. В. Воронин отмечает, что после принятия Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации прокуратура стала выступать в роли основного гаранта соблюдения прав и свобод лиц, находящихся в соответствующих учреждениях уголовно-исполнительной системы [10]. А уполномоченным органом, контролирующим исполнение наказания в виде:
– обязательных работ;
– исправительных работ;
– лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
– ограничения свободы, а также надзирающим за условно осуждёнными, которым отбывание наказания отсрочено, в соответствии со ст.16 УИК РФ назначены Уголовно-исполнительные инспекции ФСИН России.
Их общее количество в России по состоянию на 02 марта 2022года составило 1429 инспекций.
В свою очередь надзор над соблюдением такими инспекциями законов в исправительных учреждениях, прав осуждённых на реализацию медико-социальных прав (медицинскую помощь, реабилитацию и право на досрочное освобождение тяжелобольных осужденных) и материально-бытовых прав (права на доступную среду, улучшенные жилищно-бытовых условий) осужденных
возложен на прокурорских работников органов и организаций Прокуратуры Российской Федерации.
Одной из основоположных целей в деятельности органов и организаций Прокуратуры Российской Федерации является обеспечение законности исполнения уголовных наказаний, с непосредственной гарантированностью соблюдения прав заключённых.
На данный счёт в Послании Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. Президент Российской Федерации отметил, что «нам крайне важна гуманизация уголовного законодательства и системы наказаний. Наша главная цель — добиться неотвратимости наказания, а не его чрезмерной суровости». Гуманизация карательной политики государства должна включать в себя широкомасштабную работу по ресоциализации условно осужденных и предупреждению совершения ими новых преступлений.
Исходя из данного призыва, политика нашего государства ориентирована на гуманизацию применения альтернативных видов наказаний, не связанных с лишением свободы, таких как:
1) Условное осуждение;
2) Исправительные работы;
3) Обязательные работы;
4) Ограничение свободы;
5) Лишение права занимать определённые должности и заниматься определённой деятельностью;
6) Осуждение с отсрочкой отбывания наказания;
7) Осуждение к штрафу, лиц имеющих обязанность пройти лечение от наркомании и медицинскую и (или) социальную реабилитацию в соответствии со ст.72.1 УК РФ; 8) Осуждение в виде домашнего ареста;
Такая политика олицетворяет формирование иного, более грамотного индивидуального подхода к существу уголовного наказания, смягчения карательной функции политики с помощью увеличения предусмотренных Уголовным кодексом РФ видов наказаний, не связанных с изоляцией подозреваемых и обвиняемых от общества, а расширения области и оснований их применения, совершенствования регламентации их исполнения.
По выбранному направлению развития становится осознанным совершенствование деятельности уголовно-исполнительных инспекций ФСИН России (далее УИИ ФСИН России), об этом прописано в «Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года» утверждённой Распоряжением Правительства РФ от 29.04.2021года № 1138-р. Так же в которой предусмотрено создание и развитие в Российской Федерации эффективной системы пробации предусматривает:
1) На первом этапе (до 2024 года) — закрепление института пробации на законодательном уровне, определение функции пробации, перечня задач и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; Возложение соответствующих полномочий на уголовно-исполнительные инспекции в части оказания помощи в вопросах занятости, обеспечения жильем, психологической и правовой помощи лицам, освобожденным от отбывания наказания условно-досрочно;
2) На втором этапе (до 2030 года) — оказание содействия лицам, освободившимся из мест лишения свободы, в занятости и бытовом устройстве.
Воплощение в жизнь данных этапов потребует:
1) Развития системы уголовно-исполнительных инспекций;
2) Совершенствования научно-методической базы в целях подготовки квалифицированных кадров;
3) Внедрения новых информационных технологий в деятельность уголовно-исполнительных инспекций;
4) Повышения уровня взаимодействия ФСИН с органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями, с учреждениями и предприятиями социального обслуживания по вопросам оказания адресной социальной помощи, обеспечения прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей [11].
В связи с созданием системы пробации предполагается, что количество лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, к 2030 году снизится, в том числе за счет сокращения рецидивов преступлений. В этой связи требуется построение системы постпенитенциарной ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы.
Следует отметить, что в нашей стране стратегическим приоритетам расширения сферы применения наказаний и иных мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы, уделяется в таких правовых актах: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утверждена Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400. Также в документе, определяющим основные направления развития Федеральной службы исполнения наказаний России − Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года. Изложенные правовые акты позиционируют в нашей стране улучшение качества работы учреждений и органов, в том числе результативное правоприменение судами наказаний без изоляции осуждённых от общества, граждан совершивших преступления небольшой и средней тяжести, что должно обеспечить снижение уровня криминализации российского общества и защиту его от преступников, уменьшение количества граждан, отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы РФ.
Следует отметить, что 18 апреля 2002 г. Президент нашей страны в ежегодном Послании Федеральному собранию РФ обращал внимание на то, что по действующему законодательству у судов есть возможность вместо лишения свободы применять штрафы и другие, более цивилизованные меры наказания. Однако этой возможностью они пользуются редко. Считаю, что применение наказаний, не связанных с лишением свободы — там, где, конечно, это обосновано, там, где есть основания для этого, — должно стать широкой судебной практикой.
В России в местах лишения свободы находится немалая численность граждан, которые совершили незначительные по современным меркам проступки, но, тем не менее, вынуждены проходить печальную, скажем прямо, и далеко не всегда самую эффективную школу жизни.
Опираясь на позиции исполнения уголовных наказаний в России в условиях либерализации уголовно-исполнительной политики с учётом поставленных Президентом России целей и задач следует заключение о том, что в настоящее время в жизни страны уголовно-исполнительное законодательство развивается по пути расширения применения наказаний без изоляции осужденных от общества. В этом направлении глубокую роль занимает прокурорский надзор.
Применяемые судами общей юрисдикции, не связанные с лишением свободы наказания, занимают значительное место в системе мер уголовного воздействия, и доля осужденных в этом сегменте (по отношению ко всему количеству осужденных) растёт. Так, нередко в этом году Фемида назначала обвиняемому судебный штраф. Эта гуманная мера правосудия получает все большее распространение в отношении лиц, впервые совершивших нетяжкое преступление: оступившемуся гражданину фактически дается второй шанс. Положительно эта мера влияет и в целом на социально-экономическую среду страны: у лица, получившего судебный штраф, нет судимости вкупе со всеми ее социальными последствиями — такой человек может спокойно продолжать работу и оставаться экономически активным.
Судами общей юрисдикции продолжается системная и последовательная работа, направленная на гуманизацию уголовного законодательства и правоприменительной практики, в связи с чем численность лиц, состоящих на учёте на конец отчётного периода в учреждениях уголовно-исполнительной системы по состоянию на 01 сентября 2021 года составила 471 тысяч 490 лиц — на 11 тысяч 432 меньше, чем на 1 января текущего года».
Исходя из позиции исправления осужденных и недопущения совершения новых преступлений отрасти уголовно-исполнительного законодательства (ч. 1 ст. 1 УИК РФ), задачей прокурорского надзора в исследуемом направлении развития событий, наряду с реализацией надзорной функции прокуратуры и общими целями деятельности прокуратуры является повышение эффективности применения видов уголовных наказаний не связанных с лишением свободы [9].
Законодательство Российской Федерации относит надзор за соблюдением законов в деятельности Уголовно-исполнительных инспекций Федеральной службы исполнения наказаний и (УИИ ФСИН), к деятельности прокурора, обладающего полномочием участия в судебных заседаниях, где разрешаются вопросы исполнения приговора, что обеспечивает надзор прокурора за исполнением законов учреждениями и органами ФСИН. В соответствии с УИК РФ контроль и надзор в анализируемой сфере в отношении осужденных, включая осужденных условно и граждан, кому суд отсрочил отбывание наказания, возложена названный орган. Так согласно статистических данных ФСИН за 2021год, количество осужденных которым суд отсрочил отбывание наказания 7213 человек.
В таком пути развития прокурорский надзор включает специальные полномочия, присущие исключительно этому направлению надзорной деятельности (ст.33 ФЗ «О прокуратуре РФ») [10], и общие полномочия присущие, в той или иной степени, всем иным направлениям (статьи 22 и 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Исходя из чего предмет прокурорского надзора это законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы (ст. 32 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Реализуя положения Приказа Генерального прокурора РФ № 6 от 16 января 2014 г. (ред. от 03.12.2021г.) [11] по решению специальных задач прокурорского надзора в анализируемой сфере, они могут быть подразделены на две группы:
К 1(первой) следует отнести сущностные задачи — разрешаемые в ходе прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы. Ко 2(второй) группе — можно отнести организационные задачи.
Останавливая внимание на указанном приказе Генерального прокурора РФ, следуют некоторые разночтения, содержащиеся в нём. Так, в частности, исходя из содержания пункта 1.11 Прокуратура помимо учреждений УИС надзирает в анализируемой сфере за сотрудниками полиции, органов, правомочных аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, сотрудниками органов местного самоуправления, а также организаций, где работают осужденные. Поэтому слагается обоснованный вывод, что прокурорский надзор осуществляется в данном случае и за сотрудниками органов, которые фактически приказом Генерального прокурора отнесены к органам УИС. Так, статья 16 УИК РФ предусматривает, что органы, правомочные аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, сотрудники органов местного самоуправления и организаций, где работают осужденные, равно как и судебные приставы исполнители относятся к органам, исполняющим наказания.
Поэтому позиция по своевременному предупреждению нарушений законодательства в УИИ относима к межведомственной координации деятельности всех учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Этот момент не нашёл разрешения в ведомственных правовых актах, а на практике реализуется в рамках обычаев делового оборота.
Исполнение наказаний без лишения свободы (условное осуждение, ограничение свободы, исправительные и обязательные работы, лишение права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью), так и проводимый контроль за этой категорией осужденных возложен на уголовно-исполнительные инспекции (УИИ).
Прокурорский надзор за их деятельностью требует системной организации, включающей мониторинг деятельности, как по материалам поднадзорного органа, так и по обращениям граждан (осужденных), материалам СМИ. Особое значение имеет динамический анализ статистики, иных сведений и данных, относящихся к деятельности УИИ.
Прокурор, оценивая состояние законности, планирует и проводит проверки в качестве эффективной формы прокурорского надзора. Во исполнение Приказа Генпрокуратуры России от 16.01.2014г. № 6 (ред. от 03.12.2021г.) «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» установлена ежеквартальная периодичность проверок исполнения законов в УИИ. В то же время, при поступлении в органы прокуратуры сведений о нарушениях законности, а также при чрезвычайных происшествиях, прокурор производит целевую или комплексную (в зависимости от стоящих задач) внеплановую проверку.
При проведении проверки прокурор руководствуется УИК РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», действующим законодательством, приказами и указаниями Генерального прокурора РФ и ведомственными нормативными актами УИИ. До проверки, прокурор знакомится с жалобами и заявлениями осужденных, т. е. лиц, состоящих на учете в УИИ, анализирует их ранее поступившие предложения, знакомится с результатами устранения недостатков, выявленных в ходе прошлой проверки. Исходя из текущей задачи, прокурор готовит план проверки конкретной УИИ, где отражает вопросы, подлежащие выяснению. План содержит сроки проверки, список привлекаемых специалистов и вопросов. Также даются задания должностным лицам УИИ, которые готовят и предоставляют в установленные сроки сведения, материалы и документы.
При подготовке к проверке, прокурор обращает внимание на то, что исполнение наказаний и иных мер уголовно правовой ответственности, не связанных с лишением свободы, включает учёт осужденных, разъяснение им порядка и условий отбывания наказания; привлечение их к отбыванию наказания, контроль за соблюдением ими условий отбывания наказания, надлежащим поведением, исполнением установленных приговором обязанностей и запретов.
Кроме того, предметом проверки является контроль за исполнением приговора администрацией организаций, где трудятся осужденные, а также органами, уполномоченными аннулировать разрешение на занятие деятельностью, запрещенной судом для данного осужденного. Прокурор проверяет содержание воспитательной и профилактической работы, обоснованность применения к осужденным поощрений и взысканий [12].
Обнаружив нарушения законодательства, прокурор принимает безотлагательно меры к их устранению, действуя при этом, на месте, по ходу проверки.
Если для устранения выявленных нарушений необходимо время, указания прокурора вносятся в виде представления.
При неисполнении или ненадлежащем исполнении вынесенного представления прокурор обращается в территориальный орган ФСИН РФ для принятия мер прокурорского реагирования к должностным лицам УИИ.
Получив при проверке сведения о подготавливаемых противоправных действиях, прокурор для их предупреждения вправе объявить должностным лицам УИИ письменное предостережение о недопустимости нарушений закона. Выявленные при проверке незаконные приказы, распоряжения и постановления начальника УИИ опротестовываются прокурором начальнику УИИ. При этом до рассмотрения протеста, действие данных актов приостанавливается (ст. 33 ФЗ «О прокуратуре РФ»). При выявлении в ходе проверки нарушений, допущенных осужденными в виде несоблюдения порядка отбывания наказания, прокурор инициирует перед начальником УИИ процедуру привлечения осужденного к надлежащей ответственности.
При рассмотрении вопроса о возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела прокурор истребует объяснения от служащих УИИ и, установив наличие признаков состава уголовно наказуемого деяния, прокурор передает материалы в следственные органы для возбуждения уголовного дела.
Обязательным условием и мерой эффективности прокурорской проверки является выявление нарушителей закона, и принятие исчерпывающих мер к привлечению их к ответственности.
Если в ходе проверки в деятельности УИИ выявлены нарушения законности, прокурор вносит представление начальнику территориального органа ФСИН. Такого рода представление вносится, когда требуется устранить причины и условия, способствующие нарушениям законности. Представление базируется на полученных в ходе проверки данных о состоянии законности в УИИ, анализе практики предыдущих прокурорских и ведомственных проверок, судебных решений, жалоб и заявлений. Представление рассматривается безотлагательно и не позднее месяца по нему принимаются меры по устранению нарушений, о результатах которых прокурор извещается. Меры прокурорского реагирования на выявленные при проверке нарушения определяются прокурором применительно к характеру, тяжести и виду нарушений законности, исходя из требований ФЗ «О прокуратуре РФ».
Получив результаты проверки, прокурор вправе: требовать от работников УИИ неукоснительного соблюдения порядка и условий исполнения наказаний, а также мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы.
Прокурор вправе объявить предостережение о недопустимости дальнейшего нарушения закона. Внесением акта реагирования деятельность прокурора по предмету проверки не ограничивается, далее он контролирует устранение сотрудниками УИИ выявленного нарушения.
В целом, прокурор имеет широкие полномочия по надзору за деятельностью УИИ, что обусловлено задачей соблюдения законности, обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание без лишения свободы.
Таким образом, надзор за исполнением наказаний, не связанных с изоляцией осуждённого от общества и уровень повышения его качества может быть обеспечен комплексом мер.
Прежде всего, с ростом доли лиц, отбывающих наказание без лишения свободы, привлечения повышенного общественного внимания к самому институту отбывания наказания без лишения свободы. Существует насущная необходимость усиления, а точнее, повышения качества и продуктивности прокурорского надзора. В качестве неотложной меры полагается необходимым подготовка и издание специального приказа Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением наказаний, не связанных с лишением свободы…».
В приказе целесообразно предусмотреть более частые, по сравнению с действующими, сроки проведения прокурорских проверок (не ежеквартально, а раз в два месяца), что обусловлено ростом общественной значимости института отбывания наказания без лишения свободы, который должен стать эффективным инструментом уголовно-правовой превенции правонарушений небольшой тяжести.
Также в приказе целесообразно предусмотреть комплексный характер прокурорских проверок и алгоритм взаимодействия в ходе проверки УИИ, органов местного самоуправления и организаций, где работают осужденные.
Литература:
- Наташев А. Е. Принципы советского исправительно-трудового права. М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1972. 40 с.
- Сперанский И. А. Содержание и реализация принципов исправительно-трудового права: учеб. пособие. Волгоград: НИиРИО ВСШ МВД СССР, 1969. 71 с.
- Стручков Н. А. Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части. М.: Юридическая литература, 1984.
- Шмаров И. В. и др. Дифференциация исполнения наказания в исправительно-трудовых учреждениях. Пермь, 1971.
- Дробышев В. И. Социалистический гуманизм советского исправительно-трудового права и его реализация в деятельности исправительно-трудовых учреждений: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1988.
- Маслихин А. В. Принцип гуманизма в исправительно-трудовом праве: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1978.
- Недопустимость вовлечения граждан в криминальную среду–глава ВС об уголовном проступке // Рос. газета. 2020. 13 октября. URL:http://rapsinews.ru/judicial_news/20201013/306383793.html.
- Гуманизация полного цикла // Рос. газета. 2021. 29 ноября. URL: http://rapsinews.ru /judicial analyst/20211126/307553375.html.
- Воронин О. В. Становление пенитенциарного надзора в России: исторические аспекты: монография. Томск, 2010. с. 44.
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 01.07.2021) «О прокуратуре Российской Федерации»//Консультант-Плюс [Электронный ресурс]: Справочная правовая система.
- Приказ Генпрокуратуры России от 16.01.2014г. № 6 (ред. от 03.12.2021) «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». //Консультант-Плюс [Электронный ресурс]: Справочная правовая система.
- Распоряжение Правительства РФ от 29.04.2021г. № 1138-р «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года» //Консультант-Плюс [Электронный ресурс]: Справочная правовая система.
- Путин В. В. Встреча с Председателем Верховного Суда В. М. Лебедевым 30 июля 2015 года URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/50076.
- Рубцова О. Н. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы // Вестник ЮУрГУ.Серия: Право. 2016. № 2. URL:http://cyberleninka.ru/article/n/tseli-i-zadachi-prokurorskogo-nadzora-za-ispolneniem-zakonovadministratsiyami-organov-i-uchrezhdeniy-ispolnyayuschih-nakazaniya-ne.
- Прокурорский надзор за законностью исполнения уголовных наказаний: Методическое пособие. М., 2008. 132 с.
- Витина М. Д. Прокурорский надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы // Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 339. URL: http://cyberleninka.ru/ article/n/prokurorskiy-nadzor-za-soblyudeniem-zakonov-pri-ispolnenii-nakazaniy-ne-svyazannyh-s-lisheniem-svobody.
- Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы [Электронный ресурс] // Федеральная служба исполнения наказаний: офиц. сайт. URL: http://фсин.рф/ structure/inspector/ iao/statistika/Kratkaya %20har-ka %20UIS/.
