Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением наказания, не связанного с лишением свободы



Реализация современной уголовно-исполнительной политики направлена на расширение применения наказаний и мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы. Президент России неоднократно обращал внимание на то, что «у нас в местах лишения свободы находится достаточно большое количество людей, которые совершили незначительные по современным меркам правонарушения, но, тем не менее, вынуждены проходить печальную, скажем прямо, и далеко не всегда самую эффективную школу жизни» [4]. В связи с этим, наказания, не связанные с лишением свободы занимают значительное место в системе мер уголовных наказаний и доля осужденных в этом сегменте (по отношению ко всему количеству осужденных) растет.

Руководствуясь целями исправлением осужденных и предупреждением совершения новых преступлений, на что направлено уголовно-исполнительное законодательство (ч. 1 ст. 1 УИК РФ), задачей прокурорского надзора в анализируемой сфере, наряду с реализацией надзорной функции прокуратуры и общими целями деятельности прокуратуры является повышение эффективности указанных видов уголовных наказаний [5].

Действующее законодательство относит надзор за исполнением законов в деятельности ФСИН и уголовно-исполнительных инспекций (далее — УИИ), к деятельности прокурора, который имеет полномочие на участие в судебных заседаниях, где разрешаются вопросы исполнения приговора, что обеспечивает надзор прокурора за исполнением законов учреждениями и органами ФСИН. В соответствии с УИК РФ контроль и надзор в анализируемой сфере в отношении осужденных, включая осужденных условно и тех, кому суд отсрочил отбывание наказания, возложен на ФСИН РФ.

Прокурорский надзор в указанной сфере включает как специальные полномочия, присущие исключительно этому направлению надзорной деятельности (ст. 33 ФЗ «О прокуратуре РФ») [1], так и общие — присущие, в той или иной степени, всем иным направлениям (статьи 22 и 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

В данном случае, предмет прокурорского надзора — законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы (ст. 32 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Реализуя положений Приказа Генерального прокурора РФ № 6 от 16 января 2014 г. [2] по решению специальных задач прокурорского надзора в анализируемой сфере, они могут быть подразделены на две группы. К первой следует отнести сущностные задачи — разрешаемые в ходе прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы. Ко второй группе можно отнести организационные задачи.

Акцентируя внимание на приказе Генерального прокурора РФ № 6 от 16.01.2014, отметим некоторые противоречия в нем содержащиеся. Так, исходя из содержания п. 1.11 прокуратура помимо учреждений УИС надзирает в анализируемой сфере за сотрудниками полиции, органов, правомочных аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, сотрудниками органов местного самоуправления, а также организаций, где работают осужденные. Отсюда несложно сделать вывод, что прокурорский надзор осуществляется в данном случае и за сотрудниками органов, которые фактически приказом Генерального прокурора отнесены к органам УИС. Так, ст. 16 УИК РФ предусматривает, что органы, правомочные аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, сотрудники органов местного самоуправления и организаций, где работают осужденные, равно как и судебные приставы-исполнители относятся к органам, исполняющим наказания. В данном случае задача своевременного предупреждения нарушений законодательства в УИИ относима к межведомственной координации деятельности всех учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Этот момент не нашел разрешения в ведомственных правовых актах, а на практике реализуется в рамках обычае в делового оборота.

Исполнение наказаний без лишения свободы (условное осуждение, ограничение свободы, исправительные и обязательные работы, лишение права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью), как и контроль за этой категорией осужденных возложен на уголовно-исполнительные инспекции (УИИ).

Прокурорский надзор за их деятельностью требует системной организации, включающей мониторинг деятельности, как по материалам поднадзорного органа, так и по обращениям граждан (осужденных), материалам СМИ. Особое значение имеет динамический анализ статистики, иных сведений и данных, относящихся к деятельности УИИ.

Прокурор, оценивая состояние законности, планирует и проводит проверки в качестве эффективной формы прокурорского надзора. Во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 30.01.2007 № 19 [3] установлена ежеквартальная периодичность проверок исполнения законов в УИИ. В то же время, при поступлении в органы прокуратуры сведений о нарушениях законности, а также при чрезвычайных происшествиях, прокурор производит целевую или комплексную (в зависимости от стоящих задач) внеплановую проверку.

При проведении проверки прокурор руководствуется УИК РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», действующим законодательством, приказами и указаниями Генерального прокурора РФ и ведомственные правовые нормативные актами УИИ. Готовясь к проверке, прокурор, прежде всего, знакомится с жалобами и заявлениями осужденных, т. е. лиц, состоящих на учете в УИИ, анализирует их ранее поступившие предложения, знакомится с результатами устранения недостатков, выявленных в ходе прошлой проверки. Исходя из текущей задачи, прокурор готовит план проверки конкретной УИИ, где отражает вопросы, подлежащие выяснению. Плане содержит сроки проверки, список привлекаемых специалистов и вопросов. Также даются задания должностным лицам УИИ, которые готовят и предоставляют в установленные сроки сведения, материалы и документы.

Готовясь к проверке, прокурор обращает внимание на то, что исполнение наказаний и иных мер уголовно-правовой ответственности, не связанных с лишением свободы, включает учет осужденных, разъяснение им порядка и условий отбывания наказания; привлечение их к отбыванию наказания, контроль за соблюдением ими условий отбывания наказания, надлежащим поведением, исполнением уставновленных приговором обязанностей и запретов. Кроме того, предметом проверки является контроль за исполнением приговора администрацией тех организаций, где осужденные трудятся осужденные, а также органами, уполномоченными аннулировать разрешение на занятие деятельностью, запрещенной судом для данного осужденного. Прокурор проверяет содержание воспитательной и профилактической работы, обоснованность применения к осужденным поощрений и взысканий [6, c. 35].

Выявив нарушения действующего законодательства, прокурор принимает безотлагательно все меры к их устранению, действуя при этом, на месте, по ходу проверки. Если для устранения выявленных нарушений необходимо время, указания прокурора вносятся в виде представления. При неисполнении или ненадлежащем исполнении своего представления или требования прокурор обращается в территориальный орган ФСИН РФ для принятия мер прокурорского реагирования к должностным лицам УИИ.

Получив при проверке сведения о подготавливаемых противоправных действиях, прокурор для их предупреждения вправе объявить должностным лицам УИИ письменное предостережение о недопустимости нарушения закона. Выявленные при проверке незаконные приказы, распоряжения и постановления начальника УИИ опротестовываются прокурором начальнику УИИ. При этом до рассмотрения протеста, действие данных актов приостанавливается (ст. 33 ФЗ «О прокуратуре РФ»). При выявлении в ходе проверки нарушений, допущенных осужденными в виде несоблюдения порядка отбывания наказания, прокурор инициирует перед начальником УИИ процедуру привлечения осужденного к надлежащей ответственности. При рассмотрении вопроса о возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела прокурор истребует объяснения от служащих УИИ и, установив наличие признаков состава уголовно наказуемого деяния, прокурор передает материалы в следственные органы для возбуждения уголовного дела.

Обязательным условием и мерой эффективности прокурорской проверки является выявление нарушителей закона, и принятие исчерпывающих мер к привлечению их к ответственности. Если в ходе проверки в деятельности УИИ выявлены нарушения законности, прокурор вносит представление начальнику территориального органа ФСИН. Такого рода представление вносится, когда требуется устранить причины и условия, способствующие нарушениям законности. Представление базируется на полученных в ходе проверки данных о состоянии законности в УИИ, анализе практики предыдущих прокурорских и ведомственных проверок, судебных решений, жалоб и заявлений. Представление рассматривается безотлагательно и не позднее месяца по нему принимаются меры по устранению нарушений, о результатах которых прокурор извещается. Меры прокурорского реагирования на выявленные при проверке нарушения определяются прокурором применительно к характеру, тяжести и виду нарушений законности, исходя из требований ФЗ «О прокуратуре РФ».

Получив результаты проверки, прокурор вправе: требовать от работников УИИ неукоснительного соблюдения порядка и условий исполнения наказаний, а также мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы. Прокурор вправе объявить предостережение о недопустимости дальнейшего нарушения закона. Внесением акта реагирования деятельность прокурора по предмету проверки не ограничивается, далее он контролирует устранение сотрудниками УИИ выявленного нарушения.

В целом, прокурор имеет широкие полномочия по надзору за деятельностью УИИ, что обусловлено задачей соблюдения законности, обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание без лишения свободы.

Таким образом, повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением наказания, не связанного с лишением свободы может быть обеспечено комплексом мер. Прежде всего, с ростом доли лиц, отбывающих наказание без лишения свободы, привлечения повышенного общественного внимания к самому институту отбывания наказания без лишения свободы, существует насущная необходимость усиления, а точнее, повышения качества и продуктивности прокурорского надзора. В качестве неотложной меры считаем необходимым подготовку и издание специального приказа Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением наказаний, не связанных с лишением свободы…». В приказе целесообразно предусмотреть более частые, по сравнению с действующими, сроки проведения прокурорских проверок (не ежеквартально, а раз в два месяца), что обусловлено ростом общественной значимости института отбывания наказания без лишения свободы, который должен стать эффективным инструментом уголовно-правовой превенции правонарушений небольшой тяжести. Также в приказе целесообразно предусмотреть комплексный характер прокурорских проверок и алгоритм взаимодействия в ходе проверки УИИ, органов местного самоуправления и организаций, где работают осужденные.

Литература:

1. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 07.03.2017) «О прокуратуре Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.,
2. Приказ Генеральной прокуратуры России от 16 января 2014 г. N 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»
3. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2007 г. N 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»
4. Путин В. В. Встреча с Председателем Верховного Суда Вячеславом Лебедевым 30 июля 2015 года URL http://www.kremlin.ru/events/president/news/50076
5. Рубцова О. Н. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2016. № 2. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/tseli-i-zadachi-prokurorskogo-nadzora-za-ispolneniem-zakonov-administratsiyami-organov-i-uchrezhdeniy-ispolnyayuschih-nakazaniya-ne (дата обращения: 30.03.2017).
6. Прокурорский надзор за законностью исполнения уголовных наказаний: Методическое пособие. М., 2008. 132 с.
7. Витина М. Д. Прокурорский надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы // Вестн. Том. гос. ун-та. 2010. № 339. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/prokurorskiy-nadzor-za-soblyudeniem-zakonov-pri-ispolnenii-nakazaniy-ne-svyazannyh-s-lisheniem-svobody (дата обращения: 30.03.2017).