Правовые, теоретические и практические основы государственного контроля и надзора

Государственный контроль как правовой институт известен и востребован во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. Причем в каждой отдельной стране на различных исторических этапах государственный контроль имел свои специфические черты, с применением своеобразных методов в зависимости от существующей формы правления, государственного устройства и политического режима.

О важности и необходимости эффективного государственного контроля постоянно говорят первые лица государства, политики, граждане. Значимость государственного контроля подчеркивается специалистами и учеными. Государственному контролю посвящено значительное число работ ученых, занимающихся проблемами социального и государственного управления с позиции исторических наук, кибернетики, общей теории государства и права, теории государственного управления, менеджмента, политологии, социологии, отраслевых юридических наук.

Исторически налоговый контроль (в рамках финансового) был самой первой формой государственного контроля. В России государственный контроль появился так же в форме финансового контроля. [1] По мнению отдельных ученых, «система государственного устройства, управления и контроля в России насчитывает более чем тысячелетнюю историю». [2] О первых этапах можно говорить только как об этапах зарождения и первых шагах формирования и развития государственного контроля, а не как о сложившейся системе. [3] В исторической ретроспективе развитие правового регулирования государственного контроля в нашей стране охватывает три периода: дореволюционный, советский и российский.

В п. 7 Постановления VII Съезда Народных депутатов Российской Федерации «О ходе экономической реформы в Российской Федерации» от 5 декабря 1992 г. дается задание Верховному Совету и Правительству рассмотреть вопрос о создании государственной системы контроля. На основании этого было принято Постановление Президиума Верховного Совета и Совета Министров-Правительства от 15 февраля 1993 г. № 4480-1/98 «Об образовании Комиссии Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Совета Министров-Правительства Российской Федерации по подготовке предложений о создании государственной системы контроля». [4] Вопрос о создании эффективной системы государственного контроля в Российской Федерации в очередной раз поднимается в Указе Президента России от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». [5]

В Послании Президента 1997 года «О положении в стране и основных направлениях политики РФ» был выделен специальный раздел, посвященный вопросам совершенствования государственного контроля. В пункте 2.3 Послания «Усиление контрольной функции государства» говорится, что существует множество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур; кроме того, контрольные и надзорные функции имеют правоохранительные органы. Но если сопоставить их численность с результатами работы, в частности, с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным. Нередко работники контрольных и надзорных органов используют свои полномочия не для выполнения своих функций, а для поборов. [6]

Во исполнение данного Послания Президента было принято Постановление Правительства от 30 апреля 1997 г. № 495 «Об утверждении Комплексного плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 1997 году Послания Президента Российской Федерации и программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг.». В августе 1997 года распоряжением Правительства была образована рабочая группа по разработке предложений о пересмотре всей системы государственного контроля и обеспечению создания специализированных контрольных инстанций. [7]

В Послании Президента 1998 года «Общими силами – к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» вновь поднимаются вопросы совершенствования государственного контроля. Так, в Послании подчеркивалось, что основными формами государственного воздействия на рыночную экономику должны быть нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие целями создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания бизнеса, развитие конкуренции, упорядочение экономического оборота. [8]

В Послании Президента 1999 года «Россия на рубеже веков (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» Президентом делается вывод, что одним из серьезных недостатков в построении системы государственных органов является сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции. [9]

О необходимости совершенствования государственного контроля неоднократно говорилось практически в каждом послании Президента России последующих лет. Указ Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», принятый в целях реализации Послания Президента на 2003 год, поставил задачу организационно разделить функции, касающиеся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля и управления госимуществом. [10] В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая структура и система федеральных органов исполнительной власти, включающаяся в себя федеральные службы – органы, основной функцией которых является осуществление контрольно-надзорных полномочий. [11]

В 2005 году была принята Концепция административной реформы, в которой были определены основные направления совершенствования контроля и надзора. [12] В рамках реализации Концепции был принят нормативный акт, впервые детально регламентирующий порядок осуществления государственного и муниципального контроля, - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». [13]

Подводя промежуточные итоги реализации положений Концепции административной реформы, следует отметить, что многие из них до настоящего времени так и не реализованы. Так, в Концепции административной реформы говорится, что необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Однако функции по контролю и надзору не разграничены и не унифицирована в этой части терминология законодательных и других нормативных актов. Кроме того, четко не разграничены объекты контроля (надзора), предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; многие виды государственного контроля и надзора не попали под действия данного Закона.

В научной литературе контрольная деятельность традиционно рассматривается в соотношении с надзорной, предпринимаются попытки разграничения понятий контроля и надзора, однако к единой точке зрения ученые пока так и не пришли. Во многих работах, представляющих разные отрасли правоведения, термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы. Мнения ученых по поводу содержания и соотношения данных правовых терминов можно разделить на две следующие группы: а) термины «контроль» и «надзор» тождественны; б) надзор, осуществляемый органами государственного управления, является разновидностью контроля. Ряд специалистов придерживается точки зрения, что контроль и надзор являются самостоятельными государственно-значимыми формами юридической деятельности. Разделяем точку зрения специалистов, считающих, что надзор является разновидностью государственного контроля (Д.Н. Бахрах, В.Г. Бессарабов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров и др.).

Сегодня перед наукой стоит задача дальнейшего исследования контрольно-надзорной деятельности органов государства на теоретико-эмпирическом уровне с целью определения логически правильной конструкции контроля и надзора, совершенствования правового статуса контрольных и надзорных органов, повышения эффективности их деятельности. [14] Однако, несмотря на имеющиеся работы, теория и методология государственного контроля и надзора остается по-прежнему мало разработанной. Отечественная наука не имеет общепризнанной концепции развития государственного контроля и надзора. Это, в свою очередь, не дает возможности решить проблему правового обеспечения функционирования единой системы государственного контроля и надзора.

Теоретического осмысления и законодательного закрепления требуют такие используемые на практике формы контроля, как совместная сверка, предварительная проверка финансового состояния, предварительная проверка в отношении предполагаемых сделок, а также формы дистанционного контроля (обследование, анализ, мониторинг). Кроме того, должны быть закреплены дополнительные мероприятия государственного контроля и надзора, процедура их назначения и оформления. Возможно, стоит установить особенности контрольно-надзорных мероприятий в отношении крупнейших хозяйствующих субъектов и объектов.

В заключение отметим, что сегодня в России сложилась многовидовая и дорогостоящая структура органов государственного контроля и надзора, четкая правовая регламентация деятельности которой не прослеживается. Кроме того, нет полной информации о деятельности всей системы органов государственного контроля и надзора, нет единой базы подконтрольных субъектов и объектов, количественной и качественной характеристики правонарушений в различных сферах государственного управления. Существует необходимость еще большего развития сотрудничества между институтом независимого аудита и органами государственного контроля и надзора, усиления общественного контроля, законодательного урегулирования вопросов координации и форм взаимодействия органов государственного контроля и надзора между собой и с правоохранительными органами.

В связи с этим, теоретический анализ вопросов государственного контроля и надзора в различных сферах государственного управления, практики его осуществления приобретает повышенный научный и, что особенно важно, практический интерес в свете проводимой в стране административной реформы как одного из направлений государственной политики в рамках правовых преобразований.

Литература:

1. См., напр.: Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с Западной Европой. – СПб, 1885; Сакович В. Государственный контроль в России, его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. – СПб., 1896; Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. – 2002. - № 2.

2. Андреев А., Никольский Э. Этапы развития // Президентский контроль. - 1999. - № 1. – С. 28.

3. Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. – 2002. - № 2. – С. 6.

4. САПП. - 1993. - № 9. - Ст. 785.

5. СЗ РФ. - 1996. - № 45. - Ст. 5095.

6. РГ. - 1997. - № 47. - 7 марта.

7. СЗ РФ. - 1997. - №. 18. - Ст. 2154.

8. РГ. - 1998. - № 36. - 24 февраля.

9. РГ. - 1999. - № 60. - 31 марта.

10. СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.

11. РГ. – 2004. – 12 марта.

12. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.» // СЗ РФ. – 2005. - № 46. – Ст. 4720.

13. СЗ РФ. – 2008. - N 52 (ч. 1). – Ст. 6249.

14. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / Науч. ред. А.В. Малько. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – С. 270.