В статье автор пытается определить функции и сущность муниципального контроля, определить разницу между контролем и надзором.
Ключевые слова: муниципальный контроль, надзор, контроллинг .
Социальный характер муниципального контроля как института муниципального права, равно как функции, которые выполняют местные органы по обеспечению соблюдения обязательных требований и законности, определяют актуальность проблемы постановки характера и содержания местного контроля в целом и работе муниципалитетов в частности.
Муниципальный контроль — объективное социальное явление, возникающее в процессе эволюционных преобразований общества. По этой причине социальные трансформации, тенденции развития местного самоуправления и государства, непрерывное обновление доктринальных положений юриспруденции определяют наличие различных мнений о природе и содержании муниципального контроля и различие в степени их проработанности отдельных его типов. В основном это касается проблем муниципального контроля и связанного с ним государственного и общественного контроля.
Государственный контроль и надзор как научная проблема, динамично развивающееся правовое явление, был изучен в большей степени. Впрочем, демократизация отношений между государством и обществом и изменение институтов гражданского общества определяют важность научного изучения природы и содержания муниципального и общественного контроля.
Во многих учениях был разработан подход, в котором контроль рассматривался как функция государственного и муниципального управления, обладающая специфическими характеристиками, сопряженная с объектом контроля, а также стадийный характер по отношению к процессу управления [1].
Содержание контроля определяется конструктивной деятельностью надлежащих субъектов, то есть руководителей и административных органов, адресованных для обеспечения единства решения и исполнения и достижения конкретной цели. Такой подход отражает особенности контроля как целенаправленной деятельности утвержденных органов публичной власти, реализация которой позволяет добиться высокого результата организационных преобразований в контролируемой структуре.
Помимо всего прочего, необходимо добавить, что контроль должен осуществляться как конкретная деятельность в соответствии с принципами эффективности, экономии, целесообразности и профессионального обоснования. По этой причине содержание контроля не ограничивалось гарантией законности, но также было признано необходимостью объективности и профессионального обоснования для проведения процедур контроля.
Вышеперечисленные теоретические положения позволяют применительно к местному контролю указать его производную форму в функциональной системе органов муниципального и государственного управления, а также имеет самостоятельное значение, объективность, некоторые организационные формы, помимо этого, позволяет совмещать цикл управления в единой системе формирования управленческих решений и их реализации. Все это содержится в мониторинге и проверке состояния контролируемого объекта относительно заданных требований, к примеру, законы, правила, положения, управленческие решения.
С советских времен широко распространена интерпретация контроля как ряда мер по поддержанию стабильности и функциональности конкретной системы, превентивного правозащитного характера контроля [2].
Муниципальный контроль отличается мониторингом и проверкой законности деятельности объекта контроля и фактического соответствия некоторых мер требованиям действующего законодательства. Необходимо отметить, что существует законная возможность исправить недостатки, обнаруженные в фактах контролируемого объекта при проведении муниципальной проверки. Такой подход отражает содержание муниципального контроля в его материальном смысле.
Особая тема в исследовании — это понимание разницы между контролем и надзором. Надзор можно определить как правовой анализ. Обращаю внимание, что определение контроля и надзора как средства обеспечения верховенства закона включает подход как составное определение контроля с точки зрения одной из форм организационных и управленческих отношений и надзора за проводимой аналитической деятельностью. Одна из целей этой деятельности — определение состояния законности и дисциплины в обществе [3].
Контроль фактически является кульминацией цикла управления и имеет дуалистический характер, проявляющийся в том, что он служит независимой функцией управления и одной из составляющей части управленческой деятельности в целом [4].
Среди научных достижений полезно выделить оправданные положения для контроля исполнительных и распорядительных органов публичной власти. Этот контроль можно считать целенаправленным мероприятием, субъектами которого являются чисто государственные органы, а его содержание определяется путем наблюдения за работой соответствующего контролируемого объекта [5].
Таким образом, основными задачами контроля в соответствии с предыдущими научными подходами являются сбор объективной информации о соблюдении законности объектами контроля в контексте мониторинга их деятельности, а также исследование полученной информации с целью выявления и пресечения фактов нарушения действующих норм законодательства, выявление причин и условий, содействующих их осуществлению, учет и процессуальная фиксация выявленных нарушений, сопоставление достигнутых результатов с ожидаемыми. Перечисленные задачи типичны для публичного контроля.
Невзирая на продолжительную историю исследований вопроса взаимосвязи между контролем и надзором, допускается обособить четыре группы научных подходов. Во-первых, эквивалентность концепций контроля и надзора и составной части соответствующей деятельности, представленной государственными органами и их должностными лицами. Во-вторых, контроль и надзор тесно связаны, но имеют определенные различия. Их следует рассматривать как два тесно связанные друг с другом института с некоторыми отличиями. В-третьих, строгое значение надзора и концепция контроля как его формы. Надзор — это форма контрольной функции, которая не охватывает все аспекты. В-четвертых, в наличии отдельного содержательного признания понятий контроль и надзор.
Также стоит подчеркнуть существенные различия в концепциях контроля и надзора. Контроль предусматривает, что контрольный орган в состоянии отменить акты действия подконтрольного органа, в то время как надзор связан со способностью надзорного органа только информировать контролируемый орган о нарушениях, которые он исправляет сам или исправляет вышестоящий орган.
Чтобы дать характеристику сути предыдущих систематизированных научных подходов, необходимо обозначить рациональность разделения определений контроля и надзора. Тем не менее, необходимо рассматривать комбинацию единой контрольно-надзорной деятельности, что связано с наличием взаимосвязи между ними.
В том случае, если не разделять положения о разнице между концепциями контроля и надзора, то можно с некоторой степенью обобщения заявить, что надзор функционирует как пассивная деятельность и что контроль активен, несмотря на присутствие или отсутствие какой-либо юридической возможности вмешательства в деятельность подконтрольного субъекта. В то же время контроль и надзор — это всегда действие. Но всё же, значение категории контроля шире, чем надзор. Надзор допускается определить как независимое средство обеспечения соблюдения законов и дисциплины.
Контроль и надзор являются основными средствами обеспечения верховенства закона и дисциплины, и почти все исследователи указывают на проблему определения содержания и характеристик этих понятий. Не стоит отрицать факт наличия проблемы дефицита систематизированных правовых подходов в понятийном аппарате. Систематизация предыдущих научных подходов позволяет сделать вывод о том, что понятие контроля намного шире, чем понятие надзора, поскольку контроль включает надзор как компонент. Другая категория связана с приведенными, она называется «контроллинг» [6]. Существование этой категории объясняется сложностью управления. Ученые обращают внимание на принятие термина «контроллинг» «controlling» с точки зрения систематического контроля, мониторинга хода выполнения задач с параллельной коррекцией работы. Однако, данные функции характерны как для «контроллинга», так и для контроля. «Контроллинг» в настоящее время принято считать в наибольшей степени эффективным инструментом управления. Термин «контроллинг» первоначально пришел из Соединенных Штатов, распространился по всей Западной Европе в 1970-х годах и появился в странах Содружества Независимых Государств в начале 1990-х годов. Сегодня «контроллинг» в основном ассоциируется с концепцией управления организацией в целом.
В ХХ веке создана новая независимая ветвь контрольных знаний. Контроль — это довольно новая концепция, которая означает отслеживание задач при корректировке рабочих мест. Проблемы с введением контроля в государственных учреждениях практически не раскрываются. Контроллинг вправе определить как систему инструментов, методов и технологий, которые помогают оперативному и стратегическому управлению организацией с целью максимизировать ее производительность на основе цели и поставленных задач. В то же время все чаще встречается понятие бенчмаркинг (benchmarking), определяющее анализ и внедрение лучших практик, что уже сейчас в некоторой форме своего значения применяется на муниципальном уровне [7].
Контроль — это общий термин для таких терминов, как мониторинг, надзор, аудит, контроллинг и т. п. Контроллинг — это систематический контроль выполнения поставленных задач с их регулированием. Контроллинг может быть инструментом управления социальными и экономическими преобразованиями при помощи заключения регионального соглашения о социальном партнерстве между публичными властями, представителями компаний и общественностью.
В науке, в разном роде, изучаются основы некоторых видов контроля, их этимологические истоки и т. д., что является основополагающим для правового анализа данной проблемы. В то же время в имеющихся научных трудах практически отсутствует исследование вопроса проблемы муниципального контроля.
Литература:
- Баранов М. Л., Кучеренко П. А. Публично-правовой конституционный характер государственного контроля как вида социального управления // Право и государство: теория и практика. — М.: Право и государство пресс, 2013, № 9 (105).
- Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности: общетеоретический аспект / В. П. Беляев; под ред. А. В. Малько. — Санкт-Петербург: изд-во Р. Асланова: Юридический центр Пресс, 2006 (СПб.: Типография «Наука»).
- Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: учебник. — Москва: Зерцало-М, 2011.
- Косаренко Н. Н. Государственный контроль в системе управления: монография / Н. Н. Косаренко, И. Д. Хутинаев. — Москва: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009.
- Завалунов А. З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.14 / Завалунов Артур Завалунович; [Место защиты: Моск. гос. юрид. акад.]. — Москва, 2009. — 182 с
- Карминский А. М., Фалько С. Г. Контроллинг. М.: Финансы и статистика. 2006.; Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга / пер. с нем. А. А. Турчака, Л. Г. Головача, М. Л. Лукашевича. М.: Финансы и статистика. 1997. 800 с.
- Постановление Правительства РФ от 18.08.2016 № 815 О Всероссийском конкурсе Лучшая муниципальная практика (вместе с «Положением о Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика») // с изменениями и дополнениями от 29 мая, 24 ноября 2017 г., 17 декабря 2019 г., 29 мая, 22 декабря 2020 г., 15 апреля 2021 г.
