В статье рассмотрены некоторые проблемы участия прокурора в нормотворчестве, выделены и проанализированы форму такого участия, очерчен круг проблем, приведены практические примеры. Сделан вывод о необходимости активного участия прокурора в нормотворчестве и совершенствовании законодательства.
Ключевые слова: органы прокуратуры, нормотворчество, правотворчество, закон о прокуратуре.
В настоящее время в России наблюдается наличие несовершенства правотворчества, ввиду того, что 70 % принимаемых нормативно-правовых актов связаны с внесением изменений и дополнений в ранее изданные законы [10, с.94], поэтому особенно актуальным является вопрос о наделении прокурора правом законодательной инициативы, как это было, например, в эпоху Петра I [8, с.82], или в период СССР: данное право представляла ст. 113 Конституции СССР 1977 г., ст. 108 Конституции РСФСР 1978г. [4, с.22]. Так как прокуратура представляет собой орган, наиболее осведомленный о состоянии законности в нашей стране, актуальным является вопрос о расширении сложившихся форм сотрудничества с законодательными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества. Путем такого взаимодействия уже на этапе подготовки правовых актов возможно устранить нарушения, что исключит необходимость в опротестовании и судебном оспаривании незаконных правовых актов.
В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ Генеральный прокурор РФ не входит в число субъектов, обладающих правом законодательной инициативы (ст. 104), тем не менее он и нижестоящие прокуроры не находятся в стороне от правотворчества. Встает вопрос: способно ли оказывать эффективное воздействие на законодательный процесс правотворческая инициатива прокурора?
Действующий ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202–1 (далее Закон о прокуратуре) в ст. 9 ограничил участие прокуроров в правотворческой деятельности внесением в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, но на практике органы прокуратуры способствуют формированию законодательства и иными правовыми средствами, которые конкретизированы организационно-распорядительными документами, например, приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», приказе Генерального прокурора от 19.04.2004 № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 07.12.2007 № 195, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» и других нормативных правовых актах.
Можно выделить такие формы осуществления прокурором правотворческой деятельности, как участие в выявлении потребности в правовом регулировании общественных отношений, мониторинг, участие в обсуждении и подготовке проектов нормативных правовых актов, консультирование разработчиков проектов нормативных актов по правовым вопросам, проведение правовой экспертизы, участие в рассмотрении внесенных представлений и протестов представительными (законодательными) органами, применение прокурором мер к отмене незаконных правовых актов. Последние три формы, на наш взгляд, следует отнести к надзорной функции, а не к правотворческой, так как преследуется цель добиться отмены незаконных правовых актов или устранить иное выявленное нарушение закона, а не с целью оказания законодательным органам, органам местного самоуправления содействия в совершенствовании законодательства. Однако Ю. Е. Винокуров, А. Ф. Смирнов, Н. В. Григорьева, В. Г. Бессарабов и Р. Б. Хуторецкий рассматривают указанные направления как формы участия прокурора в правотворческой деятельности [1, с.146], что так же подтверждают приказы генерального прокуратура.
Эффективной формой участия прокуратуры в правотворческой деятельности является подготовка проектов модельных правовых актов или информационных писем о необходимости принятия или приведения в соответствие федеральному законодательству нормативных правовых актов [3,с.13]. Согласно данным статистики прокуратуры Костромской области, в 2019 году в целях реализации предоставленного уставами муниципальных образований права нормотворческой инициативы в представительные органы местного самоуправления прокурорами направлено 103 проекта муниципальных правовых актов, на основании которых было принято 193 муниципальных правовых актов, что благоприятно отразилась на состоянии нормотворчества, так как в два раза снизилось количество оспоренных актов органами прокуратуры в 2019 году по сравнению с предыдущим периодом [11]. Но при условии, если прокурорам предоставлено право законодательной инициативы на региональном или местном уровне. Данное право закреплено уже в 82 субъектах [12, с.12], например, в ст. 76 Конституции Башкортостан [6], в ст. 87 Республики Алтай [5], ст. 108 Республика Тыва [7] и др. Но, как показал анализ, в большинстве субъектов РФ органы прокуратуры обладают ограниченным правом законодательной инициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание «по предметам ее ведения» [2, с.45]. С нашей точки зрения, оговорка «по предметам ведения» может вызвать затруднения при реализации прокурором законодательной инициативы, поэтому не целесообразно ее включать при наделении прокурора правом законодательной инициативы. Таким образом, если прокурору не предоставлено такое право, он обращается к уполномоченным органам власти или местного самоуправления, их должностным лицам с предложением об усовершенствовании законодательства. Такие предложения не обладают обязательным характером и их реализация связана с усмотрением участников правотворческой деятельности. Однако, безусловно, впоследствии прокурор может принести протест, представление или обратиться к вышестоящему органу или в суд с целью устранения нарушения законодательства. Все данные действия затягивают правотворческий процесс, в результате чего могут нарушаться права граждан, требования прокуратуры могут оставаться не реализованными, а законодательные проблемы нерешенными вследствие утраты их актуальности [9, с.98].
Таким образом, органы прокуроры различных уровней могли бы эффективнее влиять на законотворческий процесс, если бы обладали правом законодательной инициативы, поэтому представляется необходимым, во-первых, закрепить за Генеральным прокурором РФ в ст. 104 Конституции РФ такое право, во-вторых, дополнить ст. 9 Закона о прокуратуре нормой, содержащей право прокуроров вносить предложения о совершенствовании законодательства, которые бы подлежали обязательному рассмотрению законодательными органами различных уровней, органами местного самоуправления. Прокурором следует активнее проявлять инициативу в вопросах формирования нормативной базы, активнее использовать право законодательной инициативы, предоставленное региональными органами власти. Внесение изменений так же потребует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ. В-третьих, на местном уровне стоит в уставе каждого муниципального образования закрепить обязанность органов местного самоуправления направлять соответствующему прокурору проекты муниципальных правовых актов до их принятия. В-четвертых, необходимо проводить последовательную и целенаправленную работу по подготовке и переподготовке прокурорских кадров навыкам участия в правотворческой деятельности, для чего включить в планы занятий в институтах прокуратуры специальные программы, использовать различные формы и методы обобщения и распространения имеющегося правотворческого опыта. Однако прокуратура не должна подменять органы государственной власти и органы местного самоуправления в нормотворчестве, ее основная цель — способствовать обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на основе верховенства закона, единства и укрепления законности [12, с.12].
Все предложенные меры, несомненно, позволят повысить качество принимаемых в России нормативно-правовых актов.
Литература:
- Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М.: Камерон, 2006. 292с.
- Джиоев С. Х. Некоторые направления совершенствования законодательной регламентации правотворческой деятельности прокуроров// Вектор юридической науки. № 8.2019. С 40–46.
- Дудин, Н. П. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: конспект лекции для слушателей ФПППК / Н. П. Дудин, И. И. Головко. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014.-32с.
- Жидких А. А. Правовые и организационные основы участия прокуратуры в реализации правотворческой функции: дис..д-ра юрид. наук. М., 2011.-417с.
- Конституция Республики Алтай// [Электронный ресурс].URL: https://constitution.garant.ru/region/cons_altai/chapter/79e0d49c57eaf00b360953ced8a4e94f/.
- Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года № ВС-22/15// [Электронный ресурс]. URL:https://constitution.garant.ru/region/cons_bashkor/chapter/223d94fbae074121c6aed6231531d332/.
- Конституция Республики Тыва// [Электронный ресурс].URL: https://constitution.garant.ru/region/cons_tiva/chapter/8ef641d3b80ff01d34be16ce9bafc6e0/ .
- Милосердов Н. А. Сравнительный анализ взаимодействия прокуратуры и органов законодательной власти на современном этапе и в Российской Империи// Вестник современных исследований.2018.№ 12.16(27).С.79–82.
- Милосердов Н. А. Некоторые проблемы участия прокурора в правотворческой деятельности//Ростовский научный журнал.№ 3.2018.С.93–102.
- Мищенко В. Ю. Правотворческая функция органов прокуратуры как инструмент защиты прав и свобод человека и гражданина//Роль государства в обеспечении прав и свобод человека: эволюция и перспективы развития. Материалы регионального научно-практического круглого стола. 2017.С.94.
- Об итогах работы органов прокуратуры области по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в 2019 году// Прокуратура области (Костромская область). 27 января 2020. [Электронный ресурс]. URL:https://genproc.gov.ru/smi/news/regionalnews/news-1775858/.
- Поневежский В. А. Взаимодействие прокуратуры и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в процессе формирования их законодательной базы // Законность. 2016. N 1. С. 8–13.
