Стремительное обновление законодательства на федеральном уровне неизбежно порождает и рост числа законов, принимаемых в субъектах Российской Федерации.
Сбор информации о состоянии законности в стране, пробелах в правовом регулировании в тех или иных сферах органы прокуратуры осуществляют путем реализации своих надзорных полномочий, анализа результатов деятельности.
Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности.
Как самостоятельная функция правотворческая деятельность прокуратуры направлена на совершенствование нормативной правовой базы, а в конечном итоге — на обеспечение единообразия, соответствия правовых актов законам и Конституции Российской Федерации.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» определены формы реализации прокурорами этой функции: изучение проектов нормативных правовых актов (далее — НПА) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, участие в заседаниях рабочих групп по их обсуждению, а также инициативная подготовка проектов нормативных правовых актов, с использованием права законодательной инициативы.
Следует отметить, что процесс наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы был сложным. Отдельные депутаты — руководители комитетов Государственной Думы были против этого. Главным их аргументом было то, что Генеральный прокурор Российской Федерации не наделен таким правом. Но здравый смысл победил.
Сегодня законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделили прокуроров правом законодательной инициативы. Это, безусловно, было правильное решение. И результаты налицо.
Количество изучаемых прокурорами проектов региональных нормативных правовых актов ежегодно неуклонно растет.
В 2018 году в региональные прокуратуры из законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти поступило 108 476 проектов НПА. При этом по 11 806 из них подготовлены заключения о наличии несоответствий актам более высокого уровня и коррупциогенных факторов. Как правило, все замечания прокуроров учитывались.
До сих пор из практики отдельных органов власти субъектов Российской Федерации не исключены факты направления в органы прокуратуры проектов НПА не в полном объеме. И это часто ведет к принятию не соответствующих закону актов, т. к. остались вне поля зрения прокуроров.
Следует отметить работу прокуратур республик Башкортостан, Дагестан, Краснодарского, Красноярского краев, Ленинградской, Новгородской, Саратовской областей по организации поступления проектов региональных НПА в прокуратуру для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы.
В прокуратуры указанных субъектов Российской Федерации обеспечено поступление 90 % проектов НПА региональных органов государственной власти, которые изучены.
Эффективной является работа по изучению проектов НПА и выявлению несоответствия федеральному законодательству на проектной стадии прокуроров в Северо-Кавказском федеральном округе — из 4 757 изученных проектов региональных актов подготовлены отрицательные заключения на 867 (18 %), в Приволжском федеральном округе — из 23 179 проектов — на 3 216 (13,8 %) и в Сибирском федеральном округе — из 14 492 проектов — на 1 921 (13,2 %).
Основной причиной подготовки замечаний на проекты НПА является то, что при их разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации не в полном объеме и несвоевременно учитываются изменения федерального законодательства, допускается затягивание процесса подготовки и согласования проектов региональных актов, принимаемых во исполнение федеральных законов, отмечены случаи произвольного толкования положений федеральных законов.
Конечно, на качестве упомянутых актов зачастую сказывается отсутствие достаточного опыта и подготовленных кадров.
Именно такая форма предварительного изучения законопроектов, по моему мнению, является наиболее правильной и эффективной.
Одной из важнейших составляющих участия прокуроров в правотворческой деятельности региональных органов государственной власти является использование прокурорами права законодательной инициативы.
С использованием права законодательной инициативы в указанный период подготовлено 378 законопроектов, из них 352 уже принято в качестве региональных законов.
Основная часть законопроектов разработаны в целях приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. С учетом положений федерального законодательства прокуроры субъектов Российской Федерации инициировали внесение изменений в региональные законы в сферах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, социального обеспечения, административной ответственности, профилактики правонарушений и преступлений, противодействия коррупции.
Также инициировались законопроекты, направленные на устранение правовых пробелов в региональном законодательстве, выявленных в результате надзорной деятельности и осуществления мониторинга правоприменения с учетом состояния законности и правопорядка в регионе.
Так, подготовлены и внесены в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации такие законопроекты, как «Об отдельных вопросах патриотического воспитания граждан», «О профилактике экстремистской деятельности», «О составе, порядке подготовки проекта схемы территориального планирования» и другие.
По результатам правового мониторинга прокурорами подготовлено 2 836 информационных писем и предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства региональных нормативных правовых актов. Практически все предложения учтены.
Участие органов прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает все большее значение и способствует повышению качества региональной нормативной правовой базы.
Несмотря на то, что прокурорами проводится значительная работа по предупреждению принятия НПА, не соответствующих федеральному законодательству, необходимо совершенствовать ее, прежде всего в части взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.
