В статье анализируется сложившаяся практика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов органами прокуратуры, эффективность такой деятельности, динамика ее развития, а также сложившиеся проблемы в правоприменительной практике .
Проблема коррупционных правонарушений и борьбы с ними уже достаточно долгое время является одной из приоритетных задач для Российской Федерации, однако же, в силу различных причин исторического, экономического, правового характера до настоящего времени указанная работа не приводит к необходимому результату.
Низкая эффективность деятельности РФ по профилактике коррупционных правонарушений отражается Индексов восприятия коррупции, подсчитываемым ежегодно организацией Transparency International, посвященной противодействию коррупции во всем мире.
Основой для составления указанного рейтинга являются данные из различных источников, в том числе исследования, проводимые как всемирным банком (Оценка политики и институтов стран), всемирного экономического форума, и иных источников, в основном связанными с экономикой государства.
Так, согласно исследованиям, проведенным Transparency International проведенным в 2018 году, рейтинг восприятия коррупции в Российской Федерации в 2018 году составил 28 пунктов, в связи с чем Российская Федерация располагалась на 138 месте. Аналогичный рейтинг также имеется у Гвинеи, Ирана, Лебанона, Мексики и Папуа Новой Гвинеи.
Наиболее высокий показатель в рейтинге Российская Федерация занимала в 2017 году — 29 пунктов, при этом в целом индекс восприятия коррупции в Российской Федерации в период с 1996 года находится в интервале от 21 до 28.
В этой связи, все большую значимость в работе на этом направлении приобретают меры, направленные на профилактику возможных коррупционных правонарушений, в которой достаточно значимую роль играет проведение антикоррупционной экспертизы.
Основу проводимой государством антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов составляет экспертиза, проводимая органами прокуратуры Российской Федерации, вследствие чего указанная работа, будучи составной частью противодействия коррупции в России, является одной из наиболее приоритетных задач органов прокуратуры.
Как один из субъектов антикоррупционной экспертизы органы прокуратуры указаны в п. 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов», согласно которому антикоррупционная экспертиза проводится прокуратурой Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
Аналогичное положение также закреплено в ч. 1 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая указывает, что антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с порядком, утвержденным Генеральной прокуратурой, и методикой.
Мерой прокурорского реагирования в рамках антикоррупционной экспертизы является внесение в орган, организацию или должностному лицу требования об изменении нормативного правового акта.
Такое требование прокурора, в соответствии с приказом Генерального прокурора от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» в обязательном порядке должно содержать конкретные предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Однако, проанализировав указанное направление работы на примере прокуратуры Санкт-Петербурга и подчиненных ей районных и специализированных прокуратур, можно сделать вывод о том, что указанная работа осуществляется непоследовательно и не в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.
Так, в 2013 году органами прокуратуры Санкт-Петербурга изучено 11 669 нормативно-правовых актов и их проектов, по результатам изучения которых выявлено 644 коррупциогенных фактора, для исключения которых использовались все имеющиеся у прокуратуры меры реагирования, вплоть до обращения в суд — подано 13 исковых заявлений. В последующем количество проверяемых НПА и их проектов снижается, в 2014 году проверено 11 240 актов и проектов, в 2015–9 830, 2016–5216, 2017–5439, 2018–5049. Стоит отметить, что помимо снижения общего числа проверяемых актов и их проектов, соотношение проверяемых документов смещается в сторону увеличение числа проверяемых вступивших в силу актов с одновременным уменьшением числа проверяемых проектов.
Крайне нестабильно количество выявляемых коррупциогенных факторов: в 2014 году выявлено 1315 факторов, в 2015–983, в 2016–517, 2017–725, 2018–567. Отсутствие динамики в том ил ином направлении позволяет сделать несколько выводов. Во-первых это может свидетельствовать о том, что работа органов прокуратуры на указанном участке носит несистемный, нерегулярный характер, во-вторых это может свидетельствовать о том, что несмотря на принимаемые прокуратурой меры, степень проработанности принимаемых правовых актов и их проектов остается на достаточно низком уровне, правотворческими органами различных уровней не принимается никаких мер по анализу причин и условий принятия ими актов, содержащих коррупциогенные факторы. Последнее также может быть следствием недостаточности мер, принимаемых прокуратурой для разъяснения положений действующего законодательства.
В пользу того, что органами правотворчества не принимается мер по пересмотру своей работы также свидетельствуют данные о том, какие именно коррупциогенные факторы выявляются в ходе проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы.
Так, наиболее часто выявляемыми факторами являются: отсутствие или неполнота административных процедур, широта дискреционных полномочий, определение компетенции по форме «вправе», принятие акта за пределами компетенции. Указанные факторы выявляются каждый год в примерно равном количестве (160–180).
Практически не выявляются такие факторы как: заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (с 2014 по 2018–0), отказ от конкурсных (аукционных) процедур (1), злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) (3), юридико-лингвистическая неопределенность (2), чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (0). Указанное обстоятельство может свидетельствовать в равной степени как о том, что такие факторы на самом деле практически полностью исключены из проверяемых НПА и проектов, так и о том, что указанные факторы весьма затруднительны в выявлении сотрудниками прокуратуры.
Отдельное внимание необходимо уделить вопросу принимаемых в связи с выявлением коррупциогенных фактором мер прокурорского реагирования.
В соответствии с требованиями ст. 9.1 Федерального закона от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации», мерой прокурорского реагирования в рамках антикоррупционной экспертизы является внесение в орган, организацию или должностному лицу требования об изменении нормативного правового акта. Такое требование прокурора, в соответствии с приказом Генерального прокурора от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», в обязательном порядке должно содержать конкретные предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Вместе с тем, наиболее распространенной мерой прокурорского реагирования в рамках проведения антикоррупционной экспертизы является принесение протеста на такой акт.
Анализ практики показывает, что в период 2013–2015 годов число направляемых требований находилось примерно на одинаковом уровне, однако с 2016 года по настоящее время число протестов ежегодно превышает число направляемых требований примерно на 50–60 %, что может свидетельствовать о том, что работа по проведению антикоррупционной экспертизы в прокуратурах районного уровня является «факультативной» и осуществляется только при проверке соответствия НПА требованиям действующего законодательства, а также о том, что сотрудники прокуратуры «уклоняются» от разработки конкретных способов устранения выявленных нарушений, фактически оставляя внесение изменений в акт на усмотрение органа его принявшего, что в последствие может привести к исключению коррупциогенного фактора путем внесения в НПА иного коррупциогенного акта.
Стабильное число выявляемых коррупциогенных факторов свидетельствует о том, что принимаемые органами прокуратуры меры не ведут к повышению уровня юридической грамотности поднадзорных органов и должностных лиц, поскольку последними допускаются аналогичные ранее выявленным нарушения, в том числе в проектах принимаемых актов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что работа органов прокуратуры на указанном направлении не нацелена на повышение уровня юридической техники поднадзорных органов власти, вследствие чего не ведет к фактическому сокращению уровня коррупционных проявлений и нуждается в корректировке.
