Основные направления проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органами прокуратуры



В статье подчеркивается роль прокуратуры как особого субъекта проведения антикоррупционной экспертизы, а также освещаются актуальные направления осуществления прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов и их проектов.

Ключевые слова: прокурорский надзора в сфере противодействия коррупции, антикоррупционная экспертиза, коррупция, противодействие коррупции.

The article emphasizes the role of the Prosecutor's office as a special subject of anti-corruption expertise, as well as highlights the current directions of the Prosecutor's supervision over the legality of normative legal acts and their projects.

Keywords: prosecutor's supervision in the field of anti-corruption, anti-corruption expertise, corruption, anti-corruption.

Участие России в ратифицированных Конвенции ООН против коррупции [5] и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию [6] потребовало создания необходимых как правовых, так и организационных предпосылок. Так, путем ратификации в 2006 году Конвенции ООН против коррупции, официально закреплена обязанность проводить специализированную экспертизу законодательства, направленную на снижение коррупционных рисков.

Основанием для проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта является сам факт подготовки проекта нормативного правового акта на момент его поступления на государственную регистрацию, основанием для проведения антикоррупционной экспертизы действующего нормативного правового акта может являться поступившее обращение и иное.

Субъектами антикоррупционной экспертизы являются органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы и организации, на которые возложено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, институты гражданского общества и граждане, которые могут ее проводить в инициативном порядке.

Прокуратуре Российской Федерации отводится особая роль в проведении антикоррупционной экспертизы, поскольку в силу возложенных на нее полномочий только прокуроры могут требовать от разработчиков нормативных правовых актов устранения, выявленных в них коррупциогенных факторов. Иные органы могут давать только рекомендации. Закон также предусматривает право прокурора на обращение в суд.

Органы прокуратуры в ходе осуществления своих полномочий в порядке, установленном федеральным законодательством [7], ведомственными указаниями [8], и согласно Методике, определенной Правительством Российской Федерации [9], проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых государством на основании законодательства государства; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Существуют явные отличия экспертизы на коррупциогенность, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной экспертизы, проводимой другими субъектами (например, федеральными органами исполнительной власти), а именно:

1. обязанность разработчика реагировать на требования прокурора. Отказ от рекомендаций, сделанных в результате антикоррупционной экспертизы, проводимой Минюстом России и независимыми экспертами, не влечет для разработчиков никаких юридических последствий;
2. независимость органов прокуратуры. Ведомственная антикоррупционная экспертиза не исключает субъективного подхода в процессе нормотворческой деятельности, по меткому замечанию С. М. Будатарова, «это подчас приводит к тому, что административные процедуры по оказанию публичных услуг «пишутся под себя», т. е. создают комфортные условия для служащих, которые обязаны такие услуги оказывать, а не для тех, кому они предоставляются» [3], тогда как прокурорскому работнику, проводящему такую экспертизу, проще делать объективные выводы.

На основании анализа правоприменительной практики, принимая во внимание определенную условность сделанных выводов, считаем, что наиболее разработанными направлениями проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой органами прокуратуры, являются:

1. выявление условий для злоупотребления, которые влекут необоснованное расходование бюджетных средств. Так, «после рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта, внесенного прокурором Приморского края губернатору края, коррупционный фактор исключен из утвержденного администрацией края Порядка, предусматривавшего предоставление выделяемых из краевого бюджета субсидий на возмещение затрат, связанных с приобретением топлива, организацией, оказывающей на территории края услуги по теплоснабжению объектов жилищно-коммунального хозяйства, доля оказания услуг по теплоснабжению которой на территории одного муниципального образования края составляет более 35 процентов. Этим правовым актом не устанавливались условия и основания для принятия должностными лицами департамента по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам края решения о соответствии организации указанному критерию (наличие доли оказания услуг по теплоснабжению на территории одного муниципального образования края более 35 %)» [1].
2. выявление актов и их проектов, содержащих коррупциогенные факторы, в сфере предоставления услуг населению. Так, «прокуратурой города Москвы проведена антикоррупционная экспертиза проекта Постановления Правительства Москвы «Об утверждении Административного регламента предоставления услуги ГУП «Мосгоргеотрест» «Предоставление технического заключения о соответствии проектной документации Сводному плану подземных коммуникаций и сооружений в городе Москве», в ходе которой установлено, что он содержит положение, которое в соответствии с Методикой может быть отнесено к коррупциогенному фактору.

Согласно подп. 2.9.1.1 Административного регламента предоставления услуги ГУП «Мосгоргеотрест» «Предоставление технического заключения о соответствии проектной документации Сводному плану подземных коммуникаций и сооружений в городе Москве» (далее — Регламент) установлено, что основанием для приостановления предоставления услуги является передача заявителю проекта договора, подписанного со стороны ГУП «Мосгоргеотрест», для подписания и оплаты (по договору с авансом).

Кроме того, в соответствии с п. 3.3 Регламента ответственным лицом за подготовку проекта договора с авансом является должностное лицо структурного подразделения ГУП «Мосгоргеотрест».

Вместе с тем в силу подп. 2.10.1.2 Регламента выявление ошибок в подписанном договоре после подписания и возвращения его заявителем в ГУП «Мосгоргеотрест» является основанием отказа в предоставлении услуги.

Таким образом, должностное лицо структурного подразделения ГУП «Мосгоргеотрест», ответственное за подготовку проекта договора с авансом, может самостоятельно допустить ошибку в проекте указанного договора, в том числе и из корыстной заинтересованности, а предъявление завышенных требований к заявителю для реализации принадлежащего ему права в соответствии с подп. «а» п. 4 Методики является коррупциогенным фактором: установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований. Изложенное отражено в соответствующем заключении на проект Постановления Правительства Москвы» [2].

3. выявление нарушений на стадии принятия нормативных правовых актов. Так, «удовлетворено замечание прокуратуры Забайкальского края на проект Постановления Правительства края «О выявлении самовольно установленных металлических гаражей на земельных участках, находящихся в собственности Забайкальского края, а также на земельных участках на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, с целью их дальнейшего сноса», который не предусматривал права на обращение в уполномоченный орган физических лиц в устной форме о самовольных постройках» [4].

Полагаем, что необходимо совершенствовать проведение органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы и по другим направлениям, особенно по таким как выявление нормативных правовых актов, где содержаться нормы,

1) выходящие за пределы компетенции принявшего органа,

2) устанавливающие чрезмерную широту дискреционных полномочий,

3) закрепляющие возможность выборочного изменения объема прав и обязанностей,

4) предполагающие завышенные требования к лицу, обратившемуся для реализации принадлежавших ему прав.

Таким образом, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает правореализационным механизмом, целью которого является предупреждение появлений в них коррупциогенных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных преступлений, и имеет большой профилактический потенциал относительно проявлений коррупции.

Литература:

1. Алексеева Л. Г. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // СПС КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=107936#0016365034973401693 (дата обращения: 04.11.2019).
2. Балдин В. В. Роль прокуратуры в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Прокурор. 2016. № 4. С. 28–29.
3. Будатаров С. М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. № 3. С. 36.
4. Доржиев Б. В. Тезисы выступления на брифинге по теме «Об исполнении антикоррупционного законодательства, проблемах правоприменения, улучшения межведомственного взаимодействия в борьбе с коррупцией». URL: http://www.prokuratura.chita.ru/press-service/?id=58 (дата обращения: 04.11.2019).
5. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ с заявлением // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2780.
6. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173): заключена в г. Страсбурге 27.01.1999, ратифицирована Федеральным законом от 25.07.2006 № 125-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2394.
7. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.; Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
8. Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. № 4.
9. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084.