В данной статье проводится анализ основных правовых положений, характеризующих проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Также определяется основное значение такой экспертизы для системы права в целом и правотворчества в частности. Кроме того, автор проводит анализ основных итогов деятельности региональных органов по регулированию проведения антикоррупционной экспертизы документов.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, документ, деятельность органов, коррупционные факторы.
Искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, заявлено Президентом Российской Федерации как основная цель реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.
В деятельности органов государственной и муниципальной власти вопросам противодействия коррупции уделяется повышенное внимание. Работа здесь все больше приобретает черты системности. Охвачены все наиболее значимые сферы общественных отношений, подверженные коррупционным рискам. При этом одним из механизмов противодействия коррупции является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проводимая в целях устранения коррупциогенных факторов («латентной коррупции») и недопущения коррупционных правонарушений на самой начальной стадии.
Представляется справедливым высказывание Фофановой М. В. о том, что «преодоление коррупциогенности нормативных правовых актов непосредственно связано с формированием в государстве эффективно действующей правовой системы, системы государственного управления, построенной строго на основе права. Качество правового регулирования напрямую влияет на развитие российской экономики, а значит и на качество жизни населения в целом.
В связи с этим одним из наиболее значимых направлений борьбы с коррупцией является совместная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, направленная на профилактику данного явления.
Правовым основанием данной работы выступают федеральные законы от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», задекларировавший меру по профилактике коррупции в виде антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (пункт 2 статьи 6), и от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также утвержденные постановлением [4].
Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, призванные обеспечить единообразный порядок применения данной профилактической меры в противодействии коррупционным проявлениям.
Рассматривая способы решения функциональных задач по вопросам антикоррупционной экспертизы, включая независимую антикоррупционную экспертизу, в различных субъектах Российской Федерации, необходимо отметить, что во многих субъектах Российской Федерации (включая Хабаровский край) перечень актов, подлежащих антикоррупционной экспертизе, и процедура ее проведения государственными органами, разрабатывающими и принимающими соответствующие акты, предусмотрены в базовых законах о противодействии коррупции (Калининградская, Свердловская, Владимирская, Ярославская, Томская, Новгородская, Челябинская, Воронежская области, Приморский, Краснодарский края) [6].
При этом в развитие указанных положений базовых законов органами государственной власти субъектов осуществляется собственное подзаконное регулирование по данному вопросу. В частности, в соответствии со специальными актами законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации утверждены специальные акты (положения, порядки, регламенты) проведения антикоррупционной экспертизы постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации и их проектов, а также нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их должностными лицами (Хабаровский, Алтайский края, Республика Коми, Архангельская, Пензенская, Тюменская, Калужская, Ульяновская, Амурская области).
В отдельных субъектах Российской Федерации приняты специальные законы об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов (Рязанская, Мурманская области), которыми устанавливаются общие правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, обязательные для всех органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. В указанных актах устанавливаются полномочия органов, которые проводят антикоррупционную экспертизу; сроки проведения экспертизы, сведения, которые должны содержаться в экспертном заключении по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы; порядок рассмотрения заключений по результатам антикоррупционной экспертизы органом — разработчиком нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта).
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на различие в вышеуказанных способах правового регулирования, содержащихся в антикоррупционном законодательстве субъектов Российской Федерации, за основу принимаются общие требования к методике и правилам проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденные вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации № 96.
Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов на стадии их разработки является достаточно эффективным способом противодействия коррупции в сфере законотворчества, поскольку уже на данном этапе разработки нормативных правовых актов позволяет выявить и устранить коррупциогенные положения при непосредственном участии органов прокуратуры Хабаровского края, Управления Минюста России по Хабаровскому краю, а также общественности [6].
По результатам реализации прокуратурой Хабаровского края своих полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов по итогам 2017 года в качестве основных выявляемых коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах отмечаются отсутствие или неполнота административных процедур, принятие нормативных правовых актов за пределами компетенции, широта дискреционных полномочий, выборочное изменение объема прав.
Наибольшее количество коррупциогенных факторов выявлено прокурорами в нормативных правовых актах, регулирующих права и свободы граждан, бюджетные правоотношения.
На сегодняшний день уменьшается количество выявляемых прокурорами коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов власти субъекта Российской Федерации. Основная масса коррупциогенных факторов, выявляемых органами прокуратуры, приходится на акты органов местного самоуправления.
Анализ работы Управления Минюста России Хабаровскому краю в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Хабаровского края, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований свидетельствует о значительном снижении количества выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов.
При этом в качестве основного коррупциогенного фактора в последние годы Управление Минюста России по Хабаровскому краю отмечает наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права.
Также необходимо отметить, что практически во всех муниципальных образованиях Хабаровского края ведется активная работа по проведению антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, при этом работа осуществляется при тесном сотрудничестве с иными субъектами антикоррупционной деятельности.
Обращает на себя внимание тот факт, что в настоящее время в Хабаровском крае недостаточно активно проводится независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. В связи с этим на территории региона ведется работа по активизации деятельности независимых экспертов.
Так, департаментом правопорядка и противодействия коррупции Хабаровского края реализуются меры, направленные на обеспечение дополнительных гарантий проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Органами власти Хабаровского крная на официальных сайтах в сети Интернет размещаются проекты нормативных правовых актов, определен порядок рассмотрения заключений независимых экспертов. В Управление Минюста России по Хабаровскому краю регулярно направляются сведения о поступивших заключениях независимых экспертов.
В целях повышения уровня взаимодействия с независимыми экспертами, а также активизации и стимулирования работы независимых экспертов Хабаровского края, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, поощрения независимых экспертов, участвующих в проведении независимой экспертизы, обеспечения дополнительных гарантий независимой антикоррупционной экспертизы, в период с 27 февраля по 2 июня 2017 года проводился конкурс «Лучший эксперт года в области независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов», который планируется проводить в Хабаровском крае ежегодно.
Результатом принятия дополнительных гарантий независимой экспертизы стало увеличение количества экспертных заключений независимых экспертов по сравнению с прошедшим периодом.
В целях усиления механизмов, направленных на противодействие коррупции, а также на совершенствование регламентирующих правовых норм антикоррупционного законодательства (в части осуществления деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов) представляется целесообразным создание единого регионального интернет-портала для размещения проектов актов в целях их общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы, а также в целях повышения качества независимых экспертов рассмотрение вопроса о расширении перечня оснований для принятия решения об аннулировании аккредитации независимого эксперта в случае непроведения экспертом в течение двух лет независимой антикоррупционной экспертизы.
Что касается предложений по совершенствованию действующего законодательства, представляется целесообразным уточнить содержание такого принципа антикоррупционной экспертизы, как оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, установленного подпунктом 2 статьи 2 Закона № 172-ФЗ [2].
Этот принцип является единственным из определенных в статье пяти принципов, не содержащим указание на проекты нормативных правовых актов, что может способствовать неверному толкованию данного подпункта. Так, можно сделать вывод, что оценке во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами подлежит только нормативный правовой акт, но не его проект. В то же время из анализа принципов организации антикоррупционной экспертизы в целом следует, что данные принципы в их совокупности применимы, в первую очередь, к проектам нормативных правовых актов, о чем свидетельствует и наименование статьи 2.
Учитывая вышеизложенное, считаю необходимым указать, что оценке во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами подлежит и проект нормативного правового акта.
Решение вопроса о дальнейшем совершенствовании нормативного и методического обеспечения антикоррупционной экспертизы, являющееся одним из приоритетных направлений деятельности соответствующих органов государственной власти, как справедливо отмечает Попов И. А. [4], должно осуществляться с привлечением к этой работе компетентных специалистов в данной сфере и научного потенциала.
Литература:
1. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6228
2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.
3. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собр. законодательства РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.
4. Попов, И. А. О некоторых проблемах нормативно-правового и организационно-методического обеспечения антикоррупционной экспертизы И. А. Попов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов. — 2017. — № 7. — С. 4–8.
5. Ревина, С. Н. Теоретические проблемы правового регулирования рыночных отношений в современной России: автореферат докторской диссертации по юридическим наукам / С. Н. Ревина. — Нижний Новгород. — 2018. — 56 с.
6. Фофанова, М. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как эффективный инструмент противодействия коррупции / М. В. Фофанова // Гражданское общество и правовое государство. — Барнаул. — 2015. — № 5. — С. 90–93.
7. Шуманов, И. В. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как эффективный инструмент влияния гражданского общества на органы публичной власти / И. В. Шуманов // Юристъ-Правоведъ. — Ростов-на-Дону. — 2016. — № 4. — С. 16–20.
