Статья посвящена исследованию проблем реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на региональном уровне. Рассматривается понятие и сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. На основании рассмотренных проблем реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации разрабатываются пути их возможного решения.
Ключевые слова: экспертиза нормативных правовых актов, антикоррупционная экспертиза, нормативный правовой акт, субъект Российской Федерации, коррупциогенность законодательства, региональное законодательство, коррупция.
В настоящее время совершенствование российского законодательства невозможно без экспертной оценки нормативных правовых актов как на стадии законотворчества, так и при проведении контроля за их применением. Экспертиза нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти не только на федеральном уровне, но и на региональном уровне, является необходимым условием их качественной подготовки.
Коррупция является широко распространенным явлением, существующим во всех сферах общественных отношений — финансовой, экономической, социальной и политической. Коррупция является одним из серьезных препятствий на пути эффективного развития государства, она создает реальную угрозу национальной безопасности страны, наносит ущерб стабильности и безопасности общества, подрывает принципы эффективного государственного управления, рыночной экономики, угрожает стабильности государственных институтов. Коррупция представляет огромную социальную угрозу, поэтому развитие правовых антикоррупционных механизмов становится одним из главных приоритетов государственной политики.
Готовность к эффективной борьбе с коррупцией рассматривается как главный показатель прогресса государства и его приверженности демократическим ценностям. Законодательное обеспечение противодействия коррупции является одним из важнейших условий успешной борьбы с ней. В связи с этим на законодательном уровне происходит постоянный поиск сбалансированного правового регулирования наиболее эффективных мер борьбы с данной проблемой общественных, государственных и управленческих отношений.
В последние годы проделана большая работа по созданию законодательной, правовой и институциональной базы противодействия коррупции, обеспечению прозрачности и открытости общества, доступа к информации и укреплению международного сотрудничества в этой сфере. Одним из механизмов предупреждения и пресечения коррупции является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является признанным инструментом предупреждения коррупции в обществе, направленным на выявление и устранение коррупциогенных факторов в нормах действующего регионального законодательства. Данный вид экспертной оценки законодательства направлен на повышение качества нормативных правовых актов в рамках реализации единой национальной антикоррупционной политики нашего государства.
Проблема коррупции и выстраивание стратегии ее преодоления, минимизации условий и факторов, ее воспроизводящих, выступает важнейшей социально-правовой задачей, стоящей перед федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Для борьбы с коррупцией необходимо качественное выявление и искоренение ее корней в проектах и действующих нормативных правовых актах. Изучение коррупционного законодательства является одним из приоритетных направлений борьбы с коррупцией, поскольку предпосылки для коррупции во многом предопределяются несовершенством разрабатываемого и принимаемого законодательства [1, с. 31].
Антикоррупционная экспертиза — это выявление в нормативных правовых актах и их проектах положений, которые самостоятельно или в сочетании с другими нормами способствуют или могут способствовать совершению коррупционных правонарушений [4, с. 46].
Профилактика коррупции требует выявления и искоренения ее корней, прежде всего, в проектах нормативных правовых актов, что осуществляется с целью недопущения принятия тех из них, которые нарушали бы антикоррупционные принципы и правила с законодательной точки зрения, не выходя за рамки того, что разрешено тем или иным нормативным актом.
К нормативным правовым актам с потенциально высокой степенью коррупциогенности относятся проекты и действующие нормативные правовые акты, предметом регулирования которых являются отношения по реализации таможенной и налоговой политики, установлению порядка проведения аукционов или конкурсов по купле-продаже товаров, работ, услуг, инвестиционной и инновационной деятельности субъектов хозяйствования, установлению и предоставлению льгот отдельным категориям субъектов хозяйствования, делегированию полномочий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления предприятиям и организациям независимо от формы их собственности.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации представляет собой разновидность экспертизы нормативных правовых актов наряду с другими видами: правовой, научной, лингвистической, финансово-экономической, экологической и др. Антикоррупционная экспертиза является неотъемлемой частью правовой экспертизы, проводимой уполномоченными государственными органами, она может быть как обязательной, так и инициированной физическими и юридическими лицами [2, с. 65].
Правовую основу антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации составляет федеральное законодательство (в частности, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»), а также региональное законодательство, регулирующее правоотношения в области проведения антикоррупционной экспертизы.
Важным принципом, реализуемым в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов на региональном уровне, является институт взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц с институтами гражданского общества [3, с. 87].
Во многих субъектах Российской Федерации предусмотрен подробный перечень региональных нормативных правовых актов, которые подлежат обязательной оценке на предмет коррупции со стороны законодательных органов на этапе разработки проекта. Этот перечень устанавливается законами субъектов Российской Федерации и иными подзаконными актами антикоррупционного законодательства субъекта Российской Федерации, исходя из принципов и задач экспертизы нормативных правовых актов. Региональная нормативная правовая база обеспечивает проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов правотворческих органов, содержит перечень актов, подлежащих экспертизе, предметный состав, процедуру, инструменты экспертизы.
В настоящее время в практике реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации прослеживаются некоторые проблемы. В частности, можно выделить проблему, связанную с тем, что Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не содержит прямого определения понятия «антикоррупционная экспертиза», а лишь определяет цель ее реализации [6].
Основное предназначение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», заключается в выявлении порождающих коррупцию факторов в нормативных правовых актах и их проектах, а также их последующее устранение [6].
Данная проблема напрямую отражается в региональном законодательстве. В частности, в различных субъектах Российской Федерации законодательные органы неоднозначно регулируют отношения в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Понятие «антикоррупционная экспертиза» не находит своего отражения в большинстве региональных нормативных правовых актов [5, с. 57].
Следующая проблема реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации связана с недостаточным методологическим обеспечением порядка ее проведения со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации. В частности, законодательные органы субъектов Российской Федерации нуждаются в эффективном обеспечении методическими материалами и научными разработками, составляющими значимые правовые инструменты [5, с. 59].
Другая проблема реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации связана с низкой активностью института общественной (независимой) экспертизы, деятельность которого, согласно Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», должна существенно способствовать активному вовлечению институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупции в законодательстве. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяет статус независимых экспертов по нормативным правовым актам и их проектам. Независимая экспертиза проводится по инициативе уполномоченных на то юридических и физических лиц (независимых экспертов), однако на сегодняшний день их активность невысока ввиду отсутствия единого (согласованного) механизма правового регулирования организации независимой экспертизы [6].
Проблема стимулирования независимых экспертов актуальна для Российской Федерации, поскольку Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» эта экспертиза воспринимается только как инициативное исследование.
Стимулы — это одно из важнейших средств, которое является дополнительной мотивацией независимого антикоррупционного эксперта к осуществлению своей деятельности. Несмотря на то, что в Российской Федерации аккредитовано более двух тысяч независимых экспертов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, — физических лиц и более трехсот юридических лиц, — лишь немногие из них фактически вовлечены в этот процесс. Свидетельство об аккредитации лица в качестве независимого антикоррупционного эксперта по нормативным правовым актам и их проектам, выданное Министерством юстиции Российской Федерации, не обязывает аккредитованное лицо осуществлять эту деятельность, а лишь предоставляет ему такое право. Далеко не все они пользуются этим правом, практически потому, что в настоящее время нет стимулов для проведения этой работы (на сегодняшний день независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов — это инициативное исследование, проводимое экспертом за свой счет). Часто первоначальный интерес к экспертной деятельности угасает по разным причинам: занятость, рутина, отсутствие мотивации и т. д. В то же время важность и необходимость проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов не вызывает сомнений.
Кроме того, система предупреждения коррупции в большинстве случаев носит декларативный характер, не имея реальных механизмов. В частности, это проявляется в том, что в настоящее время требования к независимым экспертам, уполномоченным проводить антикоррупционную экспертизу, порядок их аккредитации, а также использование заключения антикоррупционной экспертизы в качестве доказательства в административном, гражданском и хозяйственном судопроизводстве законодательно не урегулированы. Это приводит к тому, что ожидаемые от антикоррупционной реформы изменения по снижению коррупции, принятию стандартов добросовестного поведения в деятельности представителей власти и бизнеса, минимизации коррупционных рисков в их деятельности, повышению прозрачности и подотчетности как органов власти в целом, так и отдельных должностных лиц перед обществом, в подавляющем большинстве не находят своего реального воплощения [7, с. 62].
Таким образом, наблюдается необходимость разрешения проблем реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Для реализации этого необходимо проведение дальнейшей работы по совершенствованию данного вида экспертной деятельности на региональном уровне, в соответствии с чем, необходимо:
— закрепить на законодательном уровне (в частности, в ст. 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») определение понятия «антикоррупционная экспертиза», что позволит однозначно определить ее сущность также и на региональном уровне;
— определить на законодательном уровне методологическое обеспечение порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
— закрепить на законодательном уровне единый механизм правового регулирования организации независимой экспертизы и деятельности независимых экспертов. Необходимо осуществить повышение квалификации и опыта независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также определить на законодательном уровне требования к независимым экспертам, порядок их аккредитации. Необходимо обеспечение единства подходов к экзамену, а также систематической подготовке кадров в этой области, требуется разработать новые учебные курсы в области антикоррупционной экспертизы.
Необходимы эффективные меры, которые придадут новый импульс работе независимых антикоррупционных экспертов. Зачастую выводы независимых антикоррупционных экспертов воспринимаются разработчиками нормативных правовых актов как некие факультативные элементы законодательного процесса, и эксперты не получают обратную связь по каждому выводу. Реакция на выводы эксперта — это необходимый стимул для его деятельности, поэтому такая реакция должна соответствовать требованиям закона. Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрено, что заключение независимого эксперта, несмотря на его рекомендательный характер, подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение тридцати дней со дня его получения [6]. Воздействие любого стимула должно основываться на применении позитивных мер морального и материального стимулирования, поэтому необходима система стимулирования деятельности независимых экспертов (морального и материального). И если материальные стимулы могут быть как постоянными, так и временными, то нематериальные носят стратегический характер, они направлены на долгосрочную перспективу, что подчеркивает их особую значимость.
Механизм стимулирования независимых антикоррупционных экспертов нормативных правовых актов и их проектов может быть представлен исходя из его видов (материальных и нематериальных), тематики, а также необходимости правового обеспечения предлагаемых стимулов. В то же время финансовое стимулирование независимых антикоррупционных экспертов возможно и через некоммерческие организации. Соответственно, финансовое стимулирование работы независимого антикоррупционного эксперта может осуществляться двумя способами:
1) материальное стимулирование — может быть реализовано работодателем, если эксперт является работником юридического лица, аккредитованного для проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. При этом могут применяться такие стимулы, как премии, надбавки к заработной плате, предусмотренные трудовым договором работника;
2) нематериальное стимулирование. Нематериальные стимулы могут включать, во-первых, бесплатные курсы по подготовке независимых экспертов по вопросам противодействия коррупции, организованных территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, а также проведение обучающих семинаров с участием ведущих специалистов в этой области, ориентированную, в первую очередь, на изучение существующих проблем в экспертной деятельности, нововведения в российском законодательстве, обмен опытом в реализации независимой антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Во-вторых, это может быть премия для эксперта — выдача официального документа, подтверждающего его успехи и достижения (например, благодарственного письма, почетного письма территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации), выданного лучшему специалисту (или лучшим специалистам), наиболее активно участвующему в этом процессе, квалификационного аттестата. В-третьих, можно осуществлять формирование карьерных перспектив по основному месту работы, обусловленных аккредитацией в качестве независимого эксперта, а также связанных с дальнейшим развитием навыков в этой сфере.
С точки зрения правового обеспечения продвижения независимых экспертов в нормативных правовых актах и их проектах, его механизмы могут быть определены как на федеральном, так и на региональном уровнях. Сочетание материальных и нематериальных стимулов для работы независимого эксперта над нормативными правовыми актами и их проектами усилит как его интерес к этому вопросу, так и стремление к самореализации. А это, в свою очередь, послужит предпосылкой повышения эффективности независимой экспертной деятельности, создания полноценного рабочего экспертного сообщества, характеризующегося высоким качеством результатов работы. Кроме того, необходимо предусмотреть возможность использования заключения антикоррупционной экспертизы в качестве доказательства в административном, гражданском и хозяйственном судопроизводстве;
— — осуществить повышение качества законопроектов, разрабатываемых субъектами права законодательной инициативы, устранить существующие в законопроектах нормы, создающие условия для возникновения и развития коррупции, а также принять меры по выявлению и устранению противоречий между законопроектами и действующим законодательством, приводящих к коррупции;
— — обеспечить прозрачность управления и администрирования, то есть обеспечить максимальную доступность информации, а также разработать и реализовать механизм мониторинга эффективности антикоррупционных процедур. Комплексная методология (методы) мониторинга внедрения в практику законотворческой деятельности и результативности антикоррупционной экспертизы должна включать изучение выполнения всех требований действующих нормативных правовых актов, касающихся антикоррупционной экспертизы (принятие решений, действия, требования, запреты и ограничения), с одной стороны, и, с другой стороны, эффективности проведения антикоррупционной экспертизы, в том числе решения проблем, вызвавших необходимость проведения антикоррупционной экспертизы. Необходимо достичь целевой системы показателей эффективности антикоррупционной экспертизы по оценке влияния на коррупционные риски правовых норм о коррупционных практиках и рынках, обеспечить возможность оценки степени реализации антикоррупционной экспертизы с использованием этих показателей для соотнесения с ними сведений об органах и организациях, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы;
— — облегчить доступ институтов гражданского общества к объективной информации о деятельности должностных лиц на законодательном уровне. С дальнейшим совершенствованием антикоррупционного законодательства важно учитывать, что роль гражданского общества в борьбе с коррупцией возрастает. В этой связи можно отметить, что во многих странах принят комплекс стандартов, защищающих поставщиков такого рода информации, а также обсуждается введение системы материального стимулирования граждан. Активно внедряются различные формы диалога с населением, принимаются меры по усилению роли гражданского общества, повышению правосознания и правовой культуры в обществе. Активное взаимодействие органов государственного регулирования с общественными организациями и физическими лицами является залогом эффективного социально-правового контроля за коррупционной деятельностью.
Таким образом, можно заключить, что институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является признанным инструментом предупреждения коррупции в обществе, направленным на выявление и устранение порождающих коррупцию факторов в нормах действующего регионального законодательства. Данная экспертная оценка способствует повышению качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в рамках единой национальной антикоррупционной политики страны.
Многоуровневая, многомерная и системная нормативная правовая база может гарантировать основные пути борьбы с коррупцией. Однако антикоррупционное законодательство само по себе не может быть основным элементом борьбы с коррупцией. Борьба с коррупцией — это многомерное явление, включающее в себя политические, правовые, экономические и социокультурные аспекты.
В целом, реализация предложенных мероприятий позволит разрешить обозначенные проблемы, возникающие при реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Литература:
- Абакумов, С. И. Антикоррупционная экспертиза законодательства субъектов Российской Федерации / С. И. Абакумов // Вопросы современной юриспруденции. — 2019. — № 9. — С. 31–39.
- Ерофеев, Г. И. Региональное правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / Г. И. Ерофеев // Академический вестник. — 2017. — № 2. — С. 65–69.
- Кадимов, В. С. Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Учебник / В. С. Кадимов. — М.: ИНФРА-М, 2018. — 545 c.
- Нестеров, А. П. Правовые основания проведения антикоррупционной экспертизы / А. П. Нестеров // Безопасность бизнеса. — 2019. — № 2. — С. 46–48.
- Новожилов, А. И. Антикоррупционная экспертиза: понятие, содержание, правовое регулирование / А. И. Новожилов // Актуальные проблемы экономики и права. — 2019. — № 4. — С. 57–64.
- Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/, свободный. — Загл. с экрана.
- Равинский, И. М. Антикоррупционная политика на уровне субъектов Российской Федерации / И. М. Равинский // Вопросы современной юриспруденции. — 2017. — № 1. — С. 62–69.
