В статье рассматриваются вопросы принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Проанализированы виды экспертиз, проводимым при региональном нормотворчестве. Сделаны выводы о необходимости повышения качества надзора за принятием региональных нормативных правовых актов в ключе проведения правовой экспертизы.
Ключевые слова: региональное правотворчество, правовая экспертиза, виды экспертизы, надзор за принятием закона, закон субъекта Российской Федерации.
Начало XXI в. ознаменовалось тем, что в России внедрилось значительное количество нормативных и организационных механизмов, которые направлены на то, чтобы выстроить четкую и непротиворечивую систему правового регулирования в области федеративных отношений: обеспечить соответствие принимаемых нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству, поддержать единство правового пространства Российской Федерации, а также достигнуть принцип открытости и общедоступности правовой информации.
После того, как был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1], произошло установление целого комплекса мер, которые закрепляют ответственность региональных органов государственной власти за издание правовых норм, которые нарушают положения Конституции РФ и федеральных законов. Происходит усиление работы органов прокуратуры и юстиции, выявляются противоречия федеральному законодательству в региональных актах и устраняются выявленные противоречия. Общий контроль данной работы обеспечивает также институт главного федерального инспектора в регионах Российской Федерации и координируют аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов является одним из способов предотвращения коллизий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. Исследование законодательства субъектов РФ показало, что кроме правовой экспертизы предусмотрены и другие виды (лингвистическая, антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая) [2, c. 21–27].
Под экспертизой проектов правовых актов подразумевается исследование, которое проводится лицами, которым присущи специальные познания, для того чтобы оценить качество проектов нормативным правовых актов и определить возможные последствия их принятия и реализации. В законах субъектов Федерации в зависимости от обязательности проведения экспертизы выделяют два вида — обязательную и факультативную.
1. Обязательную экспертизу императивно предусматривает закон, и ее необходимо проводить вне зависимости от воли правотворческого органа. По предмету исследования она подразделяется на следующие виды.
1.1. Правовую экспертизу — это исследование, которое направлено на то, чтобы определить соответствие проектов правовых актов Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России, федеральному и региональному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники. Ее проводят в органах государственной власти по всем проектам правовых актов в каждом регионе России, но в законах о нормативных правовых актах регулируется в разной степени детализации.
1.2. Лингвистическую экспертизу — рассматривается в качестве исследования, направленного на то, чтобы оценить тексты проектов правовых актов на предмет их соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, устранить орфографические, пунктуационные ошибки. Ее проводят в органах государственной власти по всем проектам во многих субъектах РФ.
1.3. Антикоррупционную экспертизу проводят в целях выявления коррупциогенных факторов. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» содержится единая для всех субъектов антикоррупционной экспертизы методика ее проведения, содержащая описание 11 коррупциогенных факторов, а также правила, которые определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы Министерством юстиции Российской Федерации [3]. Указанные правила применяют также и при проведении независимой антикоррупционной экспертизы.
В действующей в настоящее время федеральной Методике проведения антикоррупционной экспертизы подробно раскрывается содержание каждого фактора, а также даются рекомендации по его обнаружению. Вместе с тем многие муниципальные образования до настоящего времени используют собственные методики проведения антикоррупционных экспертиз, что, хотя и отражает в какой-то мере специфику различных регионов, однако не позволяет адекватно оценить их антикоррупционную правотворческую деятельность.
При проведении антикоррупционной экспертизы осуществляют нижеследующие мероприятия:
− проверяют наличие в акте (проекте акта) положений, которые направлены на то, чтобы установить разрешительные, контрольные, регистрационные и юрисдикционные полномочия органов (должностных лиц);
− проверяют соответствие формулировок и терминов, которые употребляются в акте (проекте акта), формулировкам и терминам федерального законодательства;
− проверяют, поступал ли акт (проект акта) либо аналогичный по содержанию документ на антикоррупционную экспертизу ранее и устанавливается причина, почему он не был согласован;
− устанавливают наличие или отсутствие в акте (проекте акта), которые был представлен на экспертизу, коррупциогенных норм.
По окончании экспертизы составляют заключение. Заключение, которое было составлено по результатам антикоррупционной экспертизы акта (проекта акта), направляют лицу, которое было ответственно за разработку принятого акта или проекта акта, принимающие соответствующие меры, чтобы устранить содержащиеся в акте (проекте акта) коррупциогенные положения.
Однако, законодатель не закрепляет обязанность исполнить заключение, которое составляется по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, ему присущ рекомендательный характер и оно обязательно рассматривается, а не исполняется (ст. ст. 4, 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). Думается, не придание обязательности результатов такой экспертизы может привести к тому, что могут приняться коррупциогенные акты.
2. Факультативную экспертизу диспозитивно регулируют региональные законы и проводят только в случае, когда правотворческий орган принимает решение о ее проведении. Проведенный анализ регионального законодательства позволил выявить, что выделяют:
2.1. Независимую научную экспертизу (правовую, экономическую, финансовую, экологическую, техническую и др.) предусматривают многие региональные законы. Научную экспертизу законопроекта проводят в целях:
1) обеспечить высокое качество, обоснованность проекта закона, его соответствие федеральному и региональному законодательству;
2) создать научно обоснованную систему законодательства субъекта РФ;
3) выявить социально-экономические последствия действия законопроекта.
При этом в качестве экспертов привлекают организации и лица, которые не принимали ранее непосредственное участие в подготовке соответствующего проекта закона. Как эксперты не вправе выступать депутаты регионального парламента, разработчики законопроекта.
2.2. Правовую факультативную экспертизу. Некоторыми законами субъектов РФ регулируется проведение правовой и лингвистической экспертизы диспозитивными нормами — они проводятся, если решение об этом принимается правотворческим органом.
2.3. Независимую публичную экспертизу, при которой проект нормативного правового акта публикуется в республиканских средствах массовой информации, и экспертиза проводится в течение двух недель с момента опубликования. Основные задачи экспертизы — это определить качество проекта нормативного правового акта; выявить общественное мнение по отношению к предполагаемым возможным социально-экономическим последствиям в случае принятия проекта нормативного правового акта [4, c. 36].
2.4. Общественную экспертизу проводят в целях, чтобы согласовать общественно значимые интересы граждан, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, для того чтобы выявить и учесть общественное мнение, защитить и обеспечить права и интересы граждан при принятии правовых актов.
Таким образом, одним из способов обеспечения законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, надзора за их принятием, является проведение экспертизы. Законами субъектов РФ предусматриваются следующие виды экспертиз нормативных правовых актов: а) обязательную (правовую, лингвистическую, антикоррупционную); б) факультативную (независимую научную (разные виды в зависимости от предмета), правовую, лингвистическую, общественную, независимую публичную). При этом применение законодательства надлежащим образом обеспечивают только в том случае, когда в полной мере происходит реализация целей и задач, которые ставят перед законом или иным правовым актом. К сожалению, на протяжении долгого времени фактически не было системы обратной связи между результатом нормотворческой деятельности — нормативно-правовыми актами и принимаемыми на их основе решениями.
Литература:
- Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
- Стародубцева И. А. Предотвращение коллизии при проведении экспертизы нормативным правовых актов: правовое регулировани е в субъектах Российской Федерации.// Юридические записки. 2013. № 3. С. 21–27.
- Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010 г. № 10. Ст. 1084.
- Разрешительная система в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. — М., 2015.
