В данной статье исследуются особенности участия прокуратуры в нормотворчестве, анализируется роль прокурора в нормотворчестве органов местного самоуправления.
Ключевые слова: прокурор, нормотворчество, правотворчество, органы местного самоуправления.
Правотворчество в теории права рассматривается как деятельность по принятию, изменению (совершенствованию) и отмене юридических норм. Оно направлено на формирование правовых основ общества и государства и включает в себя подготовку и принятие в установленном законом порядке нормативных правовых актов. Субъектами данной деятельности выступают государственные органы (прежде всего — законодательной и исполнительной власти), негосударственные структуры, которые наделены соответствующими полномочиями, а также граждане, если закон принимается путем референдума.
Органы прокуратуры, участвуя в правотворческой деятельности, основанной на определенных принципах, реализуют правозащитную функцию и одновременно обеспечивают верховенство закона.
Общие цели деятельности прокуратуры, каковыми являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, являются значимыми факторами, которые обусловливают участие органов прокуратуры в правотворчестве.
В соответствии с законодательством на прокурора возлагается обязанность участвовать в правотворческой деятельности, в частности, в ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [1] имеется прямое указание на участие прокуратуры РФ в правотворческой деятельности, а в ст. 9 этого же документа закреплено право прокурора «вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов», если в ходе осуществления своих полномочий прокурором будет установлена необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов.
ФЗ № 172 и ст. 9.1 Федеральным законом «О прокуратуре РФ», а также Приказом Генерального прокурора РФ № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» [2] (далее — Приказ ГП РФ № 400) на органы прокуратуры возлагается проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов. В целях обеспечения надлежащей организации работы в указанной сфере.
Приказ ГП РФ № 400 ориентирует прокуроров на усиление надзора за законностью нормативных правовых актов, применение мер к налаживанию взаимодействия с органами местного самоуправления, участие в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов. Прокуроры, выступающие своеобразными «кураторами» процесса нормотворчества, оказывают большую и неоценимую помощь муниципалитетам.
Получая нормативный правовой акт, прокурор проводит экспертизу на предмет соответствия его нормам действующего законодательства, на наличие правомочия органа местного самоуправления к его принятию и по иным фактам. В случае выявления нарушений прокурор может принять следующие меры: внести протест, требование либо направить заявление в суд о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы, о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из них коррупциогенных факторов [3].
Исходя из анализа регионального и муниципального опыта организации и проведения антикоррупционной экспертизы можно сделать ряд общих выводов:
1) она позволяет существенно повысить качество правотворческой деятельности путем снижения количества нормативных предписаний, содержащих трудновыполнимые, неопределенные, взаимоисключающие требования, путем устранения пробелов и коллизий в нормативных актах;
2) является органичной частью правотворческой деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по разработке и изданию нормативных правовых актов;
3) строится на методических основах, позволяющих как правотворческим, так и контрольно-надзорным органам единообразно выявлять и устранять коррупциогенные факторы. Следовательно, антикоррупционная экспертиза способствует повышению качества правотворческой деятельности, что в конечном счете может оказать положительное влияние на качество правоприменительной деятельности [4].
Нельзя не заметить, что, рассматривая отдельные аспекты участия прокурора в правотворческой деятельности, исследователи акцентируют внимание на вопросе о взаимодействии органов прокуратуры с органами местного самоуправления. И это понятно, поскольку наибольшее количество нормативных актов, не соответствующих федеральному законодательству, принимают и издают именно органы местного самоуправления. В связи с этим имеется необходимость в деятельном участии органов прокуратуры в нормотворческом процессе органов местного самоуправления. Такое участие может быть обеспечено посредством проведения прокурором консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, инициирования разработки проекта и прочей деятельности, однако в большинстве регионов отмечается отсутствие налаженной совместной работы между органами местного самоуправления и органами прокуратуры.
Проведенный анализ показывает, что в процессе взаимодействия у органов прокуратуры и органов местного самоуправления возникают определенные трудности, которые могут быть связаны с вопросами, например, организационного характера (сроков проведения заседания, невозможностью присутствия прокурора на заседании в муниципальном образовании, срочностью принятия решений, практикой ведения регистра и др.), что приводит часто к принятию актов без получения заключения органов прокуратуры. Органы прокуратуры и органы местного самоуправления зачастую расходятся во мнении, какие акты должны быть отнесены к нормативным, а какие нет. Как результат разногласий — не все проекты нормативных актов представляются в органы прокуратуры для предварительной экспертизы.
С учетом изложенного, полагаем целесообразным предусмотреть в уставах муниципальных образований норму, закрепляющую за прокурорами городов и районов право нормотворческой инициативы в представительных органах. В целях улучшения взаимодействия в сфере обеспечения законности нормативных правовых актов, полноты правового регулирования и создания единого правового пространства необходимо внедрить во всех муниципальных образованиях оправдавший себя в ряде субъектов РФ опыт заключения прокуратурой с главами муниципальных образований соглашения о взаимодействии, в котором должны найти отражение в том числе положения, обеспечивающие представление прокурору всех проектов муниципальных нормативных актов до их принятия, а также в течение установленного в соглашении срока уже принятых актов, для изучения их на предмет соответствия действующему законодательству.
Следует отметить, что некоторые прокурорские работники придерживаются позиции, согласно которой правотворческая деятельность для прокуратуры, хотя и важна по своему значению, но не является главной; прокуратура в первую очередь является надзорным органом, поэтому прокуроры в основном должны заниматься надзорной деятельностью, а заниматься правотворческой деятельностью нет необходимости.
Бесспорно, правотворчество не должно превалировать над основной деятельностью — надзорной, вместе с тем значение участия прокуроров в правотворчестве нельзя недооценивать. Прокурор уже на стадии подготовки проектов или принятия правовых актов может добиться устранения нарушений принципа законности в правотворчестве (в части непротиворечия принимаемых норм действующему законодательству), что в конечном итоге позволит снизить нагрузку на надзорные подразделения органов прокуратуры и, что особенно важно, объем работы по опротестованию незаконных правовых актов и их судебному оспариванию.
Подводя итог, отметим положительное влияние участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности на формирование единого правового пространства в России и ее субъектах. Очевидно, это направление прокурорской деятельности нуждается в дальнейшем развитии (как в теоретической, так и в практической плоскости).
Литература:
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. — 1992. — 18 февраля.
- Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 N 400 (ред. от 13.03.2018) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. — 2010. — № 4
- Вельш В. Ю., Ипатова А. С. Роль прокуратуры в муниципальном правотворчестве // В сборнике: Эволюция российского права Материалы XVII Международной научной конференции молодых ученых и студентов. Уральский государственный юридический университет. 2019. С. 7–9.
- Джиоев С. Х. Некоторые направления совершенствования законодательной регламентации правотворческой деятельности прокуроров // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 8 (60). С. 40–46.
