Интенсивное обновление федерального законодательства, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления требуют повышения качества принимаемых правовых актов, укрепления взаимодействия органов прокуратуры с муниципальными властями, непосредственного участия прокуратуры в нормотворческом процессе.
Обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному и региональному законодательству — одна из ключевых проблем, присущих становлению местного самоуправления в нашей стране. Одним из институтов системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления является прокурорский надзор.
Прокурорский надзор является одним из основных институтов системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Для обеспечения единого правового пространства на всей территории страны прокуроры наделены достаточными властными полномочиями, но для их полноценной реализации необходимо законодательно установить процедуру представления в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Прокурорский надзор за законностью муниципальных актов предполагает предотвращение и устранение несоответствующих закону норм, чему способствует их своевременное изучение, а также реагирование на установленные нарушения [1].
Для устранения в нормативных правовых актах положений, не соответствующих закону, прокурор наделен действенным комплексом полномочий, но для их реализации необходимо обеспечить своевременное поступление и изучение принятых правовых актов.
Законодательство не предусматривает обязательное представление в прокуратуру муниципальных актов, что чревато наличием некоторых сложностей при исполнении надзорных функций.
В то же время Генеральный прокурор Российской Федерации в приказах от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления [2] и от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» [3] обязывает прокуроров обеспечить изучение муниципальных актов в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений, выступить с инициативой об изменении муниципальных актов для установления порядка представления в прокуратуру для проверки принятых актов.
Возможность внесения изменений в муниципальные акты для определения порядка представления прокурорам принятых актов выступает эффективным механизмом для оперативного выявления незаконных актов. Вместе с тем необходимо учитывать, что власть на местах вправе отклонить такую инициативу прокурору.
Однако, прокурор может ознакомиться с принятым актом иным способом, например, в ходе участия в работе муниципальных органов, внесения требований о предоставлении документа, анализа сведений из регистра муниципальных актов, а также из СМИ.
Вместе с тем законодательное установление порядка представления прокурору принятых муниципальных актов, а также ответственности за его несоблюдение унифицировало бы надзорную практику и существенно повысило его эффективность.
Изменения в законодательстве нередко приводят к несоответствию актов органов местного самоуправления.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 устанавливается, что в течение одного месяца с момента обновления законодательства на федеральном уровне прокурорам следует сверять муниципальные акты и подготавливать соответствующие заключения (пункт 2.3), что позволяет обеспечить постоянный мониторинг обновления законодательной базы.
Также органы прокуратуры уполномочены приносить протесты на муниципальные акты, обращаться в суды о признании муниципального акта, не соответствующим нормам федерального законодательства, недействующим (полностью или в части), вносить представления, направленные на устранение выявленных нарушений.
Гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство наделяют прокурора полномочием по обращению в суды с тем, чтобы признать недействующим муниципальный акт без принесения на него протеста. Таким образом, эти средства реагирования могут применяться единовременно.
В то же время Генеральным прокурором Российской Федерации в приказе от 02.10.2007 № 155 закреплено, что обращаться в суды можно при несогласии муниципалитетов с прокурором или затягивании приведения нормативного акта в соответствие с законом, т. е. после принесения прокурорского протеста. Данное положение позволяет не прибегать к использованию избыточного прокурорского реагирования.
За неприведение в соответствие с законом муниципального акта, признанного судом противоречащим федеральному законодательству: функции представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены, главы муниципальных образований, местной администрации могут лишиться должности [4].
Реагируя на нарушения законов, допущенных при издании муниципальных актов, прокуроры наделены полномочиями по проведению их антикоррупционной экспертизы [5].
В частности, органы прокуратуры устанавливают соответствие муниципальных актов федеральным законам в ходе надзора за законностью нормативных актов и участии в правотворчестве.
Федеральным законом от 17.06.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установлены сферы, регламентируемые правовыми актами органов, организаций, их должностных лиц, подверженные антикоррупционной экспертизе прокурорами [6].
Горрайпрокуроры осуществляют антикоррупционную экспертизу муниципальной нормативной базы в течение 30 дней. По ее итогам может быть принесен протест, в случае выявления коррупциогенных факторов — требование об их устранении.
Надзорная практика показывает, что к числу наиболее часто выявляемых коррупциогенных факторов относятся отсутствие или неполнота административных процедур, широта дискреционных полномочий, издание муниципальных актов за рамками компетенции, выборочное изменение объема полномочий, завышенные требования, предъявляемые для реализации субъективных прав.
Коррупциогенным факторам нередко подвержены сферы социальной защиты, земельных, жилищных, бюджетных, налоговых, бюджетных, налоговых отношений, осуществления муниципального контроля.
Среди трудностей в ходе обеспечения законности нормативной базы органов местного самоуправления прокуроры выделяют отсутствие системного мониторинга со стороны муниципалитетов.
На обеспечение единого правового пространства отрицательное влияние оказывает и отсутствие в законодательстве [7] сроков для приведения актов органов местного самоуправления (за исключением уставов муниципальных образований) в соответствие с федеральным (региональным) законодательством, в связи с чем муниципалитеты нередко саботируют оперативную коррекцию нормативной базы.
Также не определен срок, в рамках которого муниципальные органы должны принять правовые акты, необходимые в силу требований федерального и (или) регионального законодательства, что приводит к несвоевременному устранению имеющихся пробелов.
Некоторые сложности в правоприменительной практике вызывает отсутствие в Федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [8] обязанности муниципальных исполнительных органов размещать проекты нормативных актов на официальных сайтах в интернете, поскольку обеспечить своевременное проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов муниципальных исполнительных органов, зачастую не представляется возможным.
Литература:
- Хышиктуев О. В., Хобраков Д. Ц. Прокурорский надзор как институт системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 1. С. 8.;
- Приказ Генерального прокурора Российской Федерации 02.10.2007 № 155 (ред. от 16.04.2019) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС КонсультантПлюс;
- Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 (ред. от 13.03.2018) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность, № 4, 2010;
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822;
- Ким А. В. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: к вопросу о соотношении понятий // Административное право и процесс. 2017. № 5. С. 80;
- Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.07.2009, № 29, ст. 3609;
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822;
- Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.02.2009, № 7, ст. 776.
