Некоторые вопросы обеспечения прокурорами законности нормативных правовых актов



Статья посвящена анализу некоторых вопросов деятельности прокуроров по обеспечению законности нормативных правовых актов. Презюмируется обязательное участие органов прокуратуры в обеспечении законности нормативных правовых актов, однако нарушения, связанные с анализируемой сферой, допускаются не только в виде принятых незаконных нормативных правовых актов, но и в виде незаконно непринятых актов в случае, если их принятие является обязательным. Автором выявлена неопределенность процессуальных действий прокурора в случае непринятия такого рода акта в связи с невозможностью обратиться в суд в рамках 21 главы КАС РФ с иском об оспаривании нормативного правового акта.

Ключевые слова: нормативные правовые акты, обеспечение законности нормативных правовых актов, прокурор, меры прокурорского реагирования, оспаривание нормативных правовых актов.

Одним из значимых участков прокурорской деятельности является обеспечение законности нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Такая работа осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [1] и организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31.08.2023 № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» [2] (далее приказ № 583) определено, что в случаях непринятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления необходимых действий по приведению нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством прокурорам необходимо обеспечить принятие соответствующих мер прокурорского реагирования.

Кроме того, п. 2.1 приказа № 583 прокуроры обязаны принимать меры прокурорского реагирования в случае принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов.

Однако в случае отсутствия принятого нормативного правового акта, наличие которого предусматривается законодательством, имеющим высшую юридическую силу, прокурор не может принести протест на незаконный акт ввиду отсутствия предмета оспаривания, то есть непосредственно нормативного правового акта. В таких случаях полагается возможным внесение представления о недопустимости нарушения законодательства.

Например, в Обзоре практики прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на развитие газоснабжения и газификации (направлен письмом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 24.02.2022 № 39–21–2022) [3] Министерством энергетики и жилищно-коммунального комплекса Омской области было удовлетворено представление прокурора, внесенное 10.09.2021 в связи с отсутствием нормативных правовых актов, устанавливающих льготные тарифы и механизмы компенсации газоснабжающим организациям убытков.

При игнорировании адресатом протеста прокурор имеет право обеспечить исполнение своих законных требований путем обращения в суд в порядке, установленном законодательством. Так, в силу ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) [4] прокурор правомочен обращаться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов определены в главе 21 КАС РФ. Так, в ч. 4 ст. 213 КАС РФ устанавливается, что в случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не по административному исковому заявлению прокурора, то прокурор вступает в процесс и дает заключение.

Также необходимо понимать, что в административном судопроизводстве устанавливается только соответствие (несоответствие) оспариваемого акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а применительно к акту, содержащему разъяснения законодательства и обладающему нормативными свойствами, — его содержания действительному смыслу разъясняемых нормативных положений (ч. 2 ст. 215 и ч. 5 ст. 217 ¹ КАС РФ).

Такая деятельность прокуроров также организуется в соответствии с положениями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» [5].

Интересны положения ч. 4 ст. 216 КАС РФ, где закреплено право (но не обязанность [6]) суда возложить на принявший оспариваемый нормативный правовой акт субъект (орган, уполномоченную организацию или должностное лицо) обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий тот, что признан не действующим полностью или в части, если в связи с указанным признанием выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц [7]. Как правило, этот вопрос исследуется в контексте определения допустимых пределов вторжения судов в сферу компетенции иных органов власти [8], принятия «замещающих нормативных правовых актов» [9].

Согласно позиции Верховного Суда РФ, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта, поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов [10].

При этом отдельно следует обратить внимание на те ситуации, когда изначально отсутствует нормативный правовой акт или правовая урегулированность правоотношений, что может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, общества или государства. Как указывалось ранее, реагирование прокуроров на такого рода бездействие осуществляется путем внесения представления, но порядок его последующих процессуальных действий при игнорировании указанного акта прокурорского реагирования не определен.

Например, Общество обратилось в суд с административным иском к Региональной энергетической комиссии (далее — РЭК), в котором просило признать незаконным бездействие РЭК по непринятию нормативного правового акта, устанавливающего норматив на отопление на территории городского округа взамен признанного недействующим решением Первоуральского городского суда Свердловской области постановления главы городского округа Первоуральск от 24.12.2007 года «О нормативах потребления коммунальных услуг на территории городского округа Первоуральск».

Определением судьи Свердловского областного суда от 10.01.2023 года административное исковое заявление возвращено по причине того, что заявленные требования не относятся ни к одной из категории дел, подсудных Свердловскому областному суду в качестве суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции, изменяя данное определение и отказывая в принятии административного искового заявления Общества на основании п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, пришел к выводу о том, что заявленные требования направлены на понуждение РЭК к внесению изменений (дополнений) в тарифное регулирование в указанном субъекте Российской Федерации, что не относится к компетенции суда исходя из принципа разделения властей — суды не вправе обязывать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимать нормативные правовые акты. Между тем Седьмым кассационным судом общей юрисдикции определение апелляционного суда отменены, а определение суда первой инстанции оставлено в силе [11].

Примечательно, что похожие требования об обязании принять нормативный правовой акт удовлетворены кассационным определением [12] Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24.05.2023 по делу № 88а-4170/2023.

Надо отметить, что органы прокуратуры не привлекались к участию в рассмотрении данных административных дел. В рамках главы 21 КАС РФ прокурор участвует в делах об оспаривании нормативных правовых актов, а в данном случае предмет оспаривания отсутствует ввиду непринятия нормативного правового акта и потому наиболее подходящей для разрешения таких споров является обращение в суд в порядке главы 22 КАС РФ, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Однако в главе 22 КАС РФ не предусмотрена возможность вступления прокурора в процесс и дача заключения, что на наш взгляд, не вполне оправдано по административным спорам, связанным с устранением недостаточной правовой урегулированности публичных правоотношений. Если законодатель наделил прокурора правомочиями участвовать в административных делах, связанных с противоправным действием по принятию незаконного нормативного правового акта, то логично предоставить прокурору возможность участвовать в процессе и давать заключение по делам о противоправном бездействии, выраженном в непринятии нормативного правового акта.

Соответствующие положения предлагается закрепить в ст. 226 КАС РФ, дополнив ее новой частью 2 ¹ в следующей редакции:

«2 ¹ . Административные дела об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления по вопросам, связанного с незаконным непринятием нормативного правового акта, рассматриваются с участием прокурора».

Литература:

1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 25.12.2023) «О прокуратуре Российской Федерации» // Рос. газ. 1992. 18 февраля.
2. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.08.2023 № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления» // Законность. 2023. № 11. С. 31, 32.
3. Обзор практики прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на развитие газоснабжения и газификации (направлен письмом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 24.02.2022 № 39-21-2022) // СПС «Консультант Плюс».
4. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 14.02.2024) // СЗ РФ. 2015. № 10, ст. 1391.
5. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 11.01.2021 № 2 (ред. от 19.10.2022) «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» // Законность. 2021. № 2. С. 72–75.
6. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20.11.2019 № 5-АПА19-79.
7. Рассмотрение судами с участием прокурора административных исковых заявлений об оспаривании правовых актов нормативного характера: Научный доклад / Маматов М.В., Кремнева Е.В., Маслов И.А. // Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2022 году: сб. науч. докл. Вып. 11 / науч. ред. К.И. Амирбеков, сост. Е.А. Непомнящая, О.Г. Синатрова. Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2023. С. 30–58.
8. Туманов Д.А. Допустимо ли вторжение судов в сферу компетенции иных органов власти? // Вестник гражданского процесса. 2022. № 1. С. 248–263.
9. Круглов В.В., Башарин А.В. О действии публично-правовых ограничений права собственности в области охраны объектов культурного наследия при реализации девелоперских проектов // Российский юридический журнал. 2021. № 1. С. 189–202.
10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена».
11. Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15.11.2023 № 88а-20977/2023.
12. Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24.05.2023 по делу N 88а-4170/2023