В статье автор пытается рассмотреть актуальные проблемы участия прокуроров в правотворческой деятельности, а также возможные пути их решения.
Ключевые слова: конституция, прокурор, правотворческая деятельность, формы участия в правотворчестве.
В настоящее время в России наблюдается наличие несовершенства правотворчества, ввиду того что более половины принимаемых нормативно-правовых актов связаны с внесением изменений и дополнений в ранее изданные законы [1].
Многие авторы сходятся во мнении, что именно прокуратура является органом, осведомленным о состоянии законности в нашей стране, прокурорский надзор охватывает все значимые для общественной жизни сферы.
Как высказался в своем интервью прокурор Удмуртской Республики А. Ю. Николаев: «Только у нас в России прокуратура отвечает за все, и с нас спрашивают за все… Прокуратура в России осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля и управления, судебными приставами, администрациями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторов, коммерческими и некоммерческими организациями, должностными лицами указанных органов и организаций, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов…» [2].
Именно поэтому полагаем, что вопрос расширения сложившихся форм сотрудничества с государственными органами власти субъекта РФ в сфере нормотворчества является важным и острым.
Средствами такого взаимодействия уже на этапе подготовки правовых актов возможно устранить нарушения и коллизии, что исключит необходимость в опротестовании и судебном оспаривании незаконных правовых актов и как следствие, уже на начальном этапе исключит нарушение законных прав и интересов граждан.
Как мы рассмотрели ранее, действующая редакция ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» ст. 9 указал в качестве формы участия прокурора в правотворческой деятельности — внесение в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
На практике организационно-распорядительные документы генеральной прокуратуры указывают и конкретизируют также иные правовые средства.
Можно выделить такие формы осуществления прокурором правотворческой деятельности, как участие в выявлении потребности в правовом регулировании общественных отношений, мониторинг, участие в обсуждении и подготовке проектов нормативных правовых актов, консультирование разработчиков проектов нормативных актов по правовым вопросам, проведение правовой экспертизы, участие в рассмотрении внесенных представлений и протестов представительными (законодательными) органами, применение прокурором мер к отмене незаконных правовых актов.
С. М. Кирюхина, к примеру, указывает, что последние три формы относятся к надзорной функции, а не к правотворческой как таковой, так как преследуется цель добиться отмены незаконных правовых актов или устранить иное выявленное нарушение закона.
Вместе с тем, Ю. Е. Винокуров, А. Ф. Смирнов, Н. В. Григорьева, В. Г. Бессарабов и Р. Б. Хуторецкий рассматривают указанные направления как формы участия прокурора в правотворческой деятельности и с этим сложно поспорить. Использования мер прокурорского реагирования по отмене незаконных правовых актов как одна из форм правотворческой деятельности прокурора также находит свое отражение и конкретизацию в приказах Генерального прокурора № № 144, 155, 195.
Прокурорам предоставлено право законодательной инициативы на региональном или местном уровне. Данное право закреплено уже в 82 субъектах, к примеру статья 37 Конституции Удмуртии, ст. 76 Конституции Башкортостан [3].
Но, в большинстве субъектов РФ органы прокуратуры обладают ограниченным правом законодательной инициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание «по предметам ее ведения».
К примеру, в Удмуртии абз. 2 ч. 1 ст. 37 Конституции УР изложен в следующей редакции: «право законодательной инициативы в Государственном Совете Удмуртской Республики принадлежит также Конституционному Суду Удмуртской Республики, Верховному Суду Удмуртской Республики, Арбитражному суду Удмуртской Республики, Прокурору Удмуртской Республики, Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики по вопросам их ведения».
В Нижегородской области Российской Федерации, к примеру, в силу абз. 3 ч. 1 ст. 48 Устава «право законодательной инициативы по вопросам их ведения принадлежит также Нижегородскому областному суду, Арбитражному суду Нижегородской области, прокурору Нижегородской области, избирательной комиссии Нижегородской области…» [4].
В такой ситуации примечателен пример Татарстана. Так, в Республике Татарстан прокурор республики наделен правом законодательной инициативы без указания на пределы в рамках «предмета ведения».
Часть 1 ст. 76 Конституции Республики Татарстан закрепляет, что «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики Татарстан, депутатам Государственного Совета, Президиуму и комитетам Государственного Совета, Кабинету Министров Республики Татарстан, Государственному Советнику Республики Татарстан, Прокурору Республики Татарстан, представительным органам местного самоуправления» [5].
Представляется, что оговорка «по предметам ведения» может вызвать затруднения при реализации прокурором законодательной инициативы, поэтому не включение такой формулировки при наделении прокурора правом законодательной инициативы является излишним. В защиту указанной позиции следует указать, что по всей своей сути, пределы деятельности прокуратуры определяются предметом надзора и возложенными на нее функциями, главная и основополагающая из которых– надзор за соблюдением законности, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
На практике, если Основным Законом субъекта РФ прокурору не предоставлено такое право или имеется оговорка «в пределах ведения», он обращается к уполномоченным органам государственной власти субъекта РФ, их должностным лицам с предложением об усовершенствовании законодательства.
Такие предложения не обладают обязательным характером, и их реализация связана с усмотрением участников правотворческой деятельности.
Однако, безусловно, впоследствии прокурор может принести протест, представление или обратиться к вышестоящему органу или в суд с целью устранения нарушения законодательства.
Все данные действия затягивают правотворческий процесс, в результате чего могут нарушаться права граждан, требования прокуратуры могут оставаться не реализованными, законодательные проблемы нерешенными вследствие утраты их актуальности, [6] а авторитет государственной власти в глазах общества — подорванным в следствие процессуальной «волокиты».
Органы прокуратуры различных уровней могли бы эффективнее влиять на законотворческий процесс, если бы обладали правом законодательной инициативы, поэтому представляется необходимым:
- закрепить за Генеральным прокурором РФ в ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы;
- дополнить ст. 9 Закона о прокуратуре нормой, содержащей право прокуроров вносить предложения о совершенствовании законодательства, которые бы подлежали обязательному рассмотрению законодательными органами различных уровней, органами местного самоуправления.
- наделить Прокуроров субъектов РФ хотят наделить «безусловным правом» законодательной инициативы без оговорок «в пределах ведения» во всех субъектах РФ без исключения.
Кстати, в реализацию этого предложения уже предпринимались попытки. Так, Правительство РФ в 2021 году внесло на рассмотрение депутатов подготовленный Министерством юстиции законопроект № 1219895–7, которым предлагается предоставить право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта РФ прокурору. Поправки предусматриваются внесение изменений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [7].
Как отмечается в пояснительной записке, сейчас региональное законодательство наделяет 82 прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы, и они активно его используют. «Анализ указанной работы показывает, что наличие у прокуроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы способствует надлежащей защите интересов неограниченного круга лиц, общества и государства, обеспечивает качественное региональное нормотворчество, исключая сложную и затратную работу по опротестованию незаконных актов и их судебному оспариванию» [8].
Закрепление такого права на уровне федерального законодательства, как ожидается, будет обеспечивать качественное региональное нормотворчество. В настоящий момент законопроект № 1219895–7 находится на этапе Рассмотрения Советом Государственной Думы законопроекта, представленного ответственным комитетом [9].
- необходимо проводить последовательную и целенаправленную работу по подготовке и переподготовке прокурорских кадров навыкам участия в правотворческой деятельности, для чего включить в планы занятий в институтах прокуратуры специальные программы, использовать различные формы и методы обобщения и распространения имеющегося правотворческого опыта.
Обращать особое внимание вопросам правотворчества при повышении квалификации прохождения стажировки действующих сотрудников прокуратуры с целью обновления их теоретических и практических знаний.
- Разработать единые методические указания для по участию прокурора в заседаниях законодательных (представительных) органов власти субъекта, участия в рассмотрении дел по заявлениям прокуроров в суде, подготовки проекта правового акта, заключения по нормативному акту.
Прокурором следует активнее проявлять инициативу в вопросах формирования нормативной базы, активнее использовать право законодательной инициативы, предоставленное региональными органами власти.
Вместе с тем, следует учитывать, что прокуратура не должна подменять органы государственной власти в нормотворчестве. Основная цель прокуратуры — способствовать обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на основе верховенства закона, единства и укрепления законности.
Представляется, что внимание к выявленным проблемам и предложенные меры, несомненно, позволят повысить качество принимаемых в России нормативно-правовых актов.
В качестве общих выводов к главе следует указать, что Приказы Генерального прокурора от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», а также Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации») имеют организационно распорядительный характер и создают основу регламентации правотворческой деятельности прокурора. Определяют формы взаимодействия с государственными органами государственной власти субъекта.
Участие прокуроров в правотворчестве регламентировано также приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» № 195, который обязывает прокуроров при выявлении неполноты и коллизий в действующем законодательстве вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, об отмене или о необходимости принятия правовых нормативных актов.
Деятельность прокуратуры в сфере правотворчества государственных органов власти субъекта должен строиться на регулярной систематичной основе. Прокурорам необходимо осуществлять мониторинг и анализировать ситуацию на поднадзорной территории, использовать информацию из доступных материалов сети Интернет, в том числе на официальных ресурсах органов власти, СМИ, обращений граждан и организаций в органы прокуратуры.
Для качественной и полной проверки массива проектов нормативных правовых актов необходимо обеспечить их поступление в органы прокуратуры своевременно, с установленным перечнем документов в качестве приложения.
Существенное значение имеет взаимодействие прокуратуры с участниками правотворческой деятельности — деловое конструктивное сотрудничество с государственными органами власти субъекта при подготовке проекта НПА, а также разработка межведомственного регламента или соглашения об обмене информацией и расширение сложившихся форм сотрудничества с государственными органами власти субъекта РФ будут способствовать эффективности указанной деятельности.
Остро стоит вопрос отсутствия у прокуроров конституционно закрепленного правомочия законодательной инициативы, а также с целью оперативного влияния на законодательный процесс представляется необходимым:
- закрепить за Генеральным прокурором РФ в ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы;
- дополнить ст. 9 Закона о прокуратуре нормой, содержащей право прокуроров вносить предложения о совершенствовании законодательства, которые бы подлежали обязательному рассмотрению законодательными органами различных уровней, органами местного самоуправления;
- наделить Прокуроров субъектов РФ хотят наделить «безусловным правом» законодательной инициативы без оговорок «в пределах ведения» во всех субъектах РФ без исключения;
- проводить целенаправленную работу по подготовке и переподготовке прокурорских кадров навыкам участия в правотворческой деятельности;
- разработать единые методические указания для по участию прокурора в заседаниях законодательных (представительных) органов власти субъекта, участия в рассмотрении дел по заявлениям прокуроров в суде, подготовки проекта правового акта, заключения по нормативному акту.
При этом следует соблюдать баланс и не допускать подмены деятельностью органами прокуратуры деятельность уполномоченных органов и должностных лиц государственной власти в нормотворчестве.
Литература:
- Мищенко В. Ю. Правотворческая функция органов прокуратуры как инструмент защиты прав и свобод человека и гражданина//Роль государства в обеспечении прав и свобод человека: эволюция и перспективы развития. Материалы регионального научно-практического круглого стола. 2017.С.94.
- Интервью прокурора /Удмуртской Республики А.Ю. Николаева, опубликованное в газете «Удмуртская правда» 12.01.2022. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_18/mass-media/interviews-and-presentations?item=69635259
- Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года № ВС-22/15// «СПС Консультант-Плюс»
- Устав Нижегородской области (Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. N 219-З) (в ред. 07 июня 2022 г.) // «СПС Консультант-Плюс».
- Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 22 июня 2012 г.) // «СПС Консультант-Плюс».
- Милосердов Н. А. Некоторые проблемы участия прокурора в правотворческой деятельности//Ростовский научный журнал. № 3.2018.С.93–102.
- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. 14.07.2022)// Российская газет от 19 октября 1999 г. № 206.
- Прокуроров субъектов РФ хотят наделить безусловным правом законодательной инициативы. Статья. Адвокатская газета. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.advgazeta.ru/novosti/prokurorov-subektov-rf-khotyat-nadelit-bezuslovnym-pravom-zakonodatelnoy-initsiativy/
- Система обеспечения законодательной деятельности. Сайт. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1219895-7
