В статье автор исследует проблемные аспекты нормативно-правового закрепления полномочий прокурора и предлагает пути решения данных проблем.
Ключевые слова: прокуратура, полномочия прокурора, прокурорский надзор.
Для ежедневного решения поставленных перед органами прокуратуры многочисленных задач в различных сферах функциональной деятельности прокуроры наделены большим объемом полномочий по принятию решений, имеющих в том числе властно-распорядительный характер, выражающийся в возможности требовать от поднадзорных органов, должностных и иных лиц совершения юридически значимых действий (воздержания от таковых).
Согласно устоявшимся в науке прокурорского надзора подходам под полномочиями прокурора следует понимать «совокупность закрепленных в законах или иных легальных источниках правового регулирования форм волеизъявления прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности» [1]. К формам волеизъявления прокурора следует относить права и обязанности, «которыми наделен прокурор для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций» [2, с. 59].
Важнейшим является исследование нормативно-правового закрепления полномочий прокурора. Данному положению корреспондирует ст. 3 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), согласно которой полномочия прокуратуры определяются Конституцией и федеральными законами.
При этом несмотря на то, что полномочия прокурора должны закрепляться исключительно Конституцией и федеральным законодательством, в практике работы органов прокуратуры применяются нормы обязательных в силу ст. 17 Закона о прокуратуре организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ. Несмотря на то, что такие документы должны касаться только организации деятельности органов прокуратуры и «не могут изменять или дополнять полномочия прокурора» [3, с. 1348], они все же детализируют эти полномочия, а в ряде случаев и в целом закрепляют полномочия применительно к конкретному направлению деятельности прокуратуры.
В части детализации полномочий прокурора организационно-распорядительными актами Генерального прокурора Российской Федерации можно привести следующий пример. Одним из направлений прокурорского надзора за исполнением законов является надзор за исполнением законодательства в экологической сфере. Общие полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законодательства отражены в ст. 22 Закона о прокуратуре, где одним из полномочий определено право требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Расширяет это полномочие п. 3.8 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.04.2021 № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере», согласно которому разъяснено каких именно специалистов имеет право привлекать прокурор при проведении проверок — специалисты органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов контроля и подведомственных им учреждений, а также иных организаций.
Кроме того, например, вынесение прокурором мотивированного постановления об отказе дознавателю в согласии на возбуждение перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей обвиняемого и при отказе в согласии на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения, не вытекает непосредственно из норм УПК РФ. Данное полномочие содержится в п. 22, 23 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2022 № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания». Указанное постановление приобщается к материалам уголовного дела.
Отметим также, что ч. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре закреплена главенствующая роль органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В ч. 2 той же статьи установлено, что к полномочиям прокурора при такой координации относятся также полномочия, изложенные в Положении о координации деятельности по борьбе с преступностью [4]. Такое положение утверждается Президентом Российской Федерации, следовательно, сам Закон о прокуратуре устанавливает, что полномочия прокурора могут быть закреплены и в иных нормативных правовых актах, а не только федеральном законодательстве.
Более того, в ст. 30 Закона о прокуратуре, регламентирующей полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в ч. 2 указано, что «указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения». Данное положение однозначно относится не к указаниям, даваемым по конкретным уголовным делам, а в целом к указаниям Генерального прокурора РФ как организационно-распорядительного документа.
Исходя из сказанного, под полномочиями прокурора следует понимать совокупность закрепленных в законах или иных легальных источниках правового регулирования прав и обязанностей прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности.
В силу того, что сам Закон о прокуратуре имеет отсылочные нормы, закрепляющие полномочия прокурора, а приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции Генерального прокурора РФ являются обязательными для органов прокуратуры, регламентируют ее организационную деятельность, уточняют полномочия прокурора, а также закрепляют иные полномочия представляется целесообразным изложить абз. 1 ст. 3 Закона о прокуратуре в следующей редакции:
«Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение положений настоящего Федерального закона».
Литература:
1. Винокуров, Ю. Е. Прокурорский надзор: учебник для вузов / Ю. Е. Винокуров. — 15-е изд., перераб. и доп.. — Москва: Юрайт, 2020. Текст: электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. URL: https://urait.ru/bcode/447398.
2. Кочева, Д. В. Полномочия прокурора в понятийно-категориальном аппарате теории и практики прокурорской деятельности вне уголовно-правовой сферы / Д. В. Кочева // Юридические исследования. — 2021. — № 5. — С. 58–68.
3. Гальченко, А. И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы / А. И. Гальченко // Lex russica. — 2014. — № 11. — С. 1346–1359.
4. Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью») // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 17. — Ст. 1958.
