Статья посвящена рассмотрению вопросов, связанных с организацией работы по надзору за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами местного самоуправления. Автор рассматривает правовое регулирование данного направления прокурорского надзора. Во внимание берутся проблемные аспекты, связанные с реализацией данной деятельности органами прокуратуры, и предлагаются пути совершенствования действующего законодательства в аспекте темы исследования.
Прокуратура представляет собой особую государственную структуру, которая осуществляет надзор за исполнением законов на территории Российской Федерации. При этом одним из достаточно важных и в тоже время проблематических направлений является надзор за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами местного самоуправления. На сегодняшний день в правовом регулировании данной деятельности имеется ряд проблемных аспектов, которые нуждаются не только в доктринальном исследовании, но и в предложении авторских путей по совершенствованию действующего законодательства. В связи с этим представляется, что выбранная тема для настоящей научной статьи является актуальной и востребованной для исследования.
Следует отметить, что правовое регулирование прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления состоит из ряда нормативно-правовых актов. В первую очередь речь идет о Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [3], а также о ряде Приказов, исходящих от Генеральной прокуратуры РФ. Иными словами, мы имеем на сегодняшний день многоступенчатое и не кодифицированное правовое регулирование обозначенной сферы деятельности прокурорского надзора. При этом особое значение занимает Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» [2]. С целью реализации положений данного Приказа органами прокуратуры применяется ряд мер в данной сфере деятельности.
Так, прокуроры должны участвовать в процессе деятельности, связанной с подготовкой нормативно-правовых актов, исходящих от органов местного самоуправления. Речь идет о проверке таких актов на наличие коррупционных положений.
Согласно ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «прокуроры субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. При обсуждении проектов прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта».
Увеличение количества выявленных органами прокуратуры нормативных правовых актов, не соответствующих требованиям законодательства или содержащих коррупционные факторы свидетельствует о том, что органы местного самоуправления не исполняют соглашения, а также нормативные правовые акты, в части своевременного и полного направления нормативных правовых актов и их проектов для изучения в прокуратуру.
Одной из причин ненаправления органами местного самоуправления в прокуратуру нормативных правых актов является то, что органы власти и органы прокуратуры расходятся во мнении, какие правовые акты относить к нормативным. В настоящее время понятие нормативного правового акта на законодательном уровне не закреплено [1, c. 130].
Следует также отметить, что зачастую проблематично реализовать положения, связанные с участием прокурора в заседании представительного органа. Проблема обусловлена, например, удаленностью некоторых населенных пунктов, одновременным назначением таких заседаний в нескольких населенных пунктах. Прокурор, к сожалению, не всегда может в таком случае принять участие. В свою очередь, отсутствие прокурора на заседании отражается и на возможном принятии незаконного правового акта, с наличием положений коррупционного характера.
Кроме того, на федеральном уровне за органами местного самоуправления обязанность направлять нормативные акты в прокуратуру для изучения не закреплена, что влечет избежание привлечения к какой-либо ответственности должностных лиц за непредставление нормативного акта в прокуратуру.
В ряде субъектов РФ начинает распространение практика, когда органы прокуратуры включаются в число обязательных адресатов, которым предварительно направляются правовые акты представительных органов муниципальных образований. На наш взгляд, такое положение должно найти отражение и в федеральном законодательстве.
В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, касающейся обязанности органов местного самоуправления согласовывать с органами прокуратуры принятие муниципальных правовых актов по основным вопросам жизнедеятельности муниципальных образований, включив органы прокуратуры в перечень обязательных адресатов, кому направляются проекты таких актов для согласования.
Безусловно, что такие изменения направлены на исключение издания незаконных нормативно-правовых актов и совершенствованию самого содержания таких актов. В связи с этим проверка законности нормативно-правовых актов является достаточно важной деятельностью и в законодательстве не должно быть лазеек для пренебрежения участием органов прокуратуры при проведении соответствующего заседания представительного органа местного самоуправления.
Нельзя также не затронуть вопрос, связанный с обязанностью прокурорских работников по изучению нормативных правовых актов в течение 30 дней после их принятия или после внесения изменений в уже действующие. Прокурор может принести протест при выявлении нарушений (при несоответствии НПА закону). При этом прокурором также направляются не только замечания, но и способы их устранения.
Если данные замечания не устраняются, то работники органов прокуратуры имеют право поставить вопрос о применении ответственности к органам местного самоуправления, их должностным лицам.
Стоит указать и на иные проблемные аспекты в рассматриваемой сфере прокурорского надзора. Выявленные проблемы можно рассмотреть с точки зрения внутренних и внешних.
Так, к внутренним проблемам следует отметить, что прокуроров не так много, а нормативно-правовых актов издаются часто. В связи с этим на прокуроров идет большая нагрузка и они не всегда успевают, например, присутствовать на заседаниях представительных органов местного самоуправления, изучать все нормативно-правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления.
К внешним проблемам можно отметить низкий уровень развития правовой культуры и правовой нигилизм, исходящий от органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Данная проблема имеет ряд негативных последствий.
Так, мы можем заметить, что большинство нормативно-правовых актов субъектов РФ и местного самоуправления практически идентичны, поскольку они копируют друг друга. Иными словами, являются шаблонными и не учитывают особенности каждого отдельного региона, в котором действуют. При этом в дальнейшем в таких актах даже не учитываются изменения, вносимые в федеральное законодательство. Следствием становится то, что нормативно-правовые акты субъектов РФ и местного самоуправления начинают противоречить законам, действующим на федеральном уровне.
Таким образом, организация работы по надзору за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами местного самоуправления, имеет ряд проблемных аспектов, которые нуждаются в решении посредством внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
Литература:
- Михайличенко Т. Н. Проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции. 2017. № 3–4 (65). С. 128–132.
- Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. cт. 4472.
