This article deals with the issue of the right of legislative initiative of the prosecutor 's office . This issue is so multifaceted that it has been worrying researchers for years. On the one hand , the consolidation of such a right will improve the quality of legislation in terms of making valuable suggestions based on practice and identified problems in the implementation of prosecutorial supervision, a more rapid response to challenges and problems of society, in particular to improve criminal legislation, increasing public confidence in legal institutions. On the other hand , it can lead to using the right of legislative initiative to advance their interests, which can lead to a conflict between its functions and tasks, increase bureaucratic procedures, risk undermining the independence of the legislative branch and subordinate it to the executive, possible politicization — the prosecutor 's office can become an instrument of political influence if its initiative is related to the current political situation or pressure from the authorities. In this article , the author will try to highlight the issue of granting the prosecutor 's office the right to legislative initiative, the pros and cons of such a decision.
Keywords: prosecutor 's office , initiative, prosecutorial supervision, the right of legislative initiative, legislation, functions, executive power, legislative power.
Рассмотрение такого вопроса как право законодательной инициативы надзорного органа волнует научное общество не первый год потому, что это настолько тонкая грань между соблюдением прав, законности, увеличения влияния прокуратуры на процесс создания законов, подрыва независимости законодательной власти и не до конца проработан механизм контроля этого процесса в целом.
До написания данной статьи автор провел устный опрос сотрудников (и по совместительству своих коллег) органов принудительного исполнения на предмет «как вы считаете, необходимо ли прокуратуре как надзорному органу, стоящему на страже законности, право законодательной инициативы?» часть опрошенных ответила что да, такое право нужно в силу быстротечности изменений в обществе и применение законов на практике не всегда так гладко как это звучит в теории, а прокуратура, ежедневно сталкивающаяся с нарушениями знает и понимает это как надзорный орган, часть опрошенных ответила отрицательно объяснив, что у прокуратуры итак много функций и полномочий и больше чем есть им не нужно.
Вопрос о предоставлении прокуратуре права законодательной инициативы (и закрепление его в ст.104 Конституции Российской Федерации) действительно волнующий, многогранный и так и не нашедший своего решения на данный момент. Так ли это право нужно надзорному органу государства, что ожидает общество если законодатель однажды придет к такому решению и не вернемся ли мы к чрезмерному вмешательству прокуратуры в жизнь человека и гражданина ведь однажды прокуратура уже была инструментом государства для «участия в разработке и пропаганде советских законов» [1] и это, как ни странно, приводило к угрозам прав граждан (внесение предложений, приводящих к ужесточению законодательства, акцент в большинстве на положительных аспектах что создавало некую иллюзию безопасного общества хотя на практике законы использовались для подавления инакомыслия и др.) вместе с этим «своей деятельностью прокуратура способствует воспитанию должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей, соблюдения законов и правил социалистического общежития» [1].
В нынешнее время в эпоху демократии для нас такая деятельность прокуратуры крайне непривычна, но данный факт имел место быть до изменения закона о прокуратуре. В настоящее время прокуратура окончательно закрепляет свое положение надзорного органа, не без изменений конечно, деятельность ее была скорректирована под Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 года согласно ст.2 «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».., ст.129 этого же документа был закреплен принцип единства и централизации системы органов прокуратуры, ст.104 Конституции [2] определяет что «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, сенаторам Российской Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.
Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (в ред. Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ)», в то же время. В соответствии с конституцией, прокуратура Российской Федерации является самостоятельным государственным органом, формально не входящим ни в одну из ветвей власти, что указано в ст.4 ФЗ № 2202–1 от 17.01.92 «О прокуратуре Российской Федерации» [3]. Что же нам говорит закон о праве законодательной инициативы?
Согласно ст.9 «прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов», т. е. право есть, а законодательно не закреплено.
Подходим к главному моменту — нужно ли оно? Следует иметь в виду, что до 1993 г. Генеральный прокурор РФ был наделен правом законодательной инициативы. Это очень важно. С принятием Конституции РФ в 1993 г. Генеральный прокурор РФ не был предусмотрен в числе субъектов, обладающих правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). На наш взгляд, это не вполне оправдано. И вот почему: внесение законопроекта в законодательный орган субъектом, обладающим правом законодательной инициативы, предполагает его обязательное рассмотрение и требует конкретного решения. А обращение в законодательный орган с предложениями о принятии законов, их изменении, отмене не гарантировано обязательностью рассмотрения законодательным органом. В этой связи такие обращения нередко остаются без внимания.
Генеральный прокурор РФ обращается со своими предложениями в законодательный орган в обычном порядке либо обращается в орган, обладающий правом законодательной инициативы, который если и вносит законопроект, то уже от собственного имени [4]. Прокуроры по всей Российской Федерации ежедневно находят нарушения в нормативных правовых актах, особенно на местном уровне и таких нарушений тысячи, десятки тысяч в год.
Это происходит потому, что в большинстве случаев в принятии таких нормативных правовых актах, противоречащим федеральным законам Российской Федерации, участвуют лица, не обладающие правовыми знаниями, и самая большая работа прокуратуры заключается в предупреждении принятия таких актов, использование в которых неточной, двусмысленной, а порой и неадекватной юридической терминологии, нарушает все правила юридического поля. Именно поэтому непосредственное участие прокурора в заседаниях законодательных и исполнительных органов власти имеет большое значение для профилактики принятия законопроектов, не соответствующих действующему законодательству.
Однако следует помнить, что для законодательного и исполнительного органа замечания прокурора по законопроекту не носят обязательный характер и прокурор не может использовать какие-либо меры прокурорского реагирования (например, внести протест или представление), поскольку законодательство в этой ситуации не нарушается, а правовой акт, противоречащий Конституции РФ или другому федеральному закону, ещё не принят [4].
Именно поэтому, учитывая изложенные факты, право законодательной инициативы представляется оправданным закрепить за прокуратурой право законодательной инициативы в целях максимально эффективной работы надзорного органа.
Но с другой стороны, может ли возврат права законодательной инициативы прокуратуре может оказать значительное влияние на баланс сил между ветвями власти и на независимость каждой из них? Как уже говорилось выше, отсутствие такого права кажется неоправданным и прокуратуре оно бы не помешало, но в случае если прокуратура получит право законодательной инициативы, это может привести к увеличению ее влияния на процесс создания законов и подорвать независимость законодательной власти, так как будет иметь возможность напрямую влиять на формирование законодательства, в свою очередь законодательная власть может начать избегать своей ответственности за создание законов, перекладывая эту функцию на прокуратуру.
Сюда же добавим риск политизации, заключающийся в продвижении определенных партий, давление государства для достижения определенных целей, к путанице и конфликтам в правоприменении, особенно если законы будут создаваться с учётом конкретных случаев или интересов, а не в рамках общего блага, риск злоупотреблений со стороны прокуратуры учитывая широту ее полномочий в области надзора.
Интересен взгляд Перова С. В., который в своей работе указывает на то, что «одним из вероятных недостатков расширения практики инициативной разработки прокурорами законопроектов...что реализуя право законодательной инициативы, прокуроры субъектов РФ могут поставить под сомнение свою независимость, объективность и беспристрастность при осуществлении в дальнейшем надзора за исполнением принятого по их инициативе закона...реализация указанного права будет препятствовать обеспечению одного из важнейших принципов организации и деятельности прокуратуры — принципа независимости» [5], к тому же одним из наиболее важных принципов законодательной инициативы, является связь с правоприменительной практикой, без наличия которой «законодательный орган не будет знать результаты своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу.
Правоприменительная практика выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности», а органы прокуратуры ежедневно сталкиваются с правоприменительной практикой в самых различных сферах жизни и без преувеличения можно сказать, что ни один другой орган не имеет столь обширных возможностей оценивать адекватность законов изменяющимся общественным отношениям [6] и это можно объяснить тем, что сотрудниками прокуратуры, осуществляющими надзор за применением норм права и их реализацией в реальной действительности, накоплен значительный опыт, связанный с работой по предотвращению принятия незаконных нормативных актов на всех уровнях [7]. Данная деятельность выступает основным элементом государственного механизма правотворчества.
Вопрос о праве законодательной инициативы прокуратуры требует внимательного анализа и обсуждения. Необходимо учитывать как положительные аспекты, связанные с защитой прав граждан и улучшением законодательства, так и риски, связанные с возможным нарушением принципа разделения властей и политизацией органов прокуратуры. Возможно, оптимальным решением было бы создание механизмов, которые позволили бы прокуратуре вносить предложения по изменению законодательства без предоставления ей формального права законодательной инициативы. Это обеспечило бы баланс между эффективностью правоприменения и сохранением принципов демократии.
Литература:
- Закон СССР от 30.11.1979 № 1162-X «О прокуратуре СССР» //URL: https: //www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=44512#BXOxThUsNy0nfWL5
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)//URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ec8354bcf00aac2d2899fbf033c3ef963e91411e/
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп.,вступ. в силу с 30.09.2024)//URL:https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=466766&ysclid=lvt9t5rw3p744297888
- Шобухин В. Ю. «К вопросу о праве законодательной инициативы прокурора» // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2009. № 4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-prave-zakonodatelnoy-initsiativy-prokurora
- Перов, С. В. Перспективы развития законопроектной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации / С. В. Перов // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). — 2022. — № 3(91). — С. 81–88. — DOI 10.17803/2311–5998.2022.91.3.081–088. — EDN PWDAPS.
- Макенов, В. А. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности и правовом мониторинге в целях обеспечения законности и адекватности законодательства / В. А. Макенов // Будущее науки-2022: Сборник научных статей 10-й Международной молодежной научной конференции. В 4-х томах, Курск, 21–22 апреля 2022 года / Отв. редактор М. С. Разумов. Том 2. — Курск: Юго-Западный государственный университет, 2022. — С. 421–422. — EDN EXNTLE.
- Гаврильев, А. А. Генеральный прокурор РФ как субъект права законодательной инициативы / А. А. Гаврильев // Молодой ученый. — 2022. — № 8 (403). — С. 84–86. — URL: ttps://moluch.ru/archive/403/88316/
