Характер деятельности органов прокуратуры, направленной на осуществление надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел изменчив, что объясняется, как модернизацией исторически сложившихся моделей указанной деятельности, так и изменением объективной действительности жизни общества и государства, обусловленной появлением и развитием новых видов общественных отношений, а соответственно и увеличению объектов возможного преступного посягательства, реформами, проводимыми для усовершенствования деятельности органов прокуратуры, глобальной цифровизацией всех видов деятельности и другими причинами. В этой связи актуальной остается необходимость исследования развития надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел в ретроспективе и изучение возможных направлений и тенденций развития указанной деятельности органов прокуратуры.

Уголовному преследованию предшествует получение и регистрация сообщения о преступлении и проведение доследственной проверки, результатом которой может быть как отказ в возбуждении уголовного дела, так и его возбуждение. Решение о его возбуждении ранее мог принять сам прокурор. Но, согласно изменениям, внесенным в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее УПК РФ) в 2007 году [1], прокурор был лишен данного полномочия по соображениям разграничения осуществления надзорной деятельности и предварительного расследования.

Правомочие прокурора по возбуждению уголовных дел и преследования виновных лиц документально закреплено в России еще восемнадцатом веке. Так в уложении 1767 года установлен принцип государственного преследования преступлений, а прокуроры были обязаны возбуждать уголовные дела, вытекающие из публичных отношений [2]. В дальнейшемправомочие прокурорапо возбуждению уголовного дела нашло отражение и в первом кодифицированном уголовно-процессуальном законе — Уставе уголовного судопроизводства 1864 года, а именно в статье 311 указанного Устава [3].

После октябрьской революции 1918 года советская власть упразднила прокуратуру как институт, существовавший в Российской империи. Но уже 28 мая 1922 года III сессия Всероссийского центрального исполнительного комитета утвердила положение о прокурорском надзоре [4]. А УПК РСФСР 1922 [5] и 1923 [6] годов в статье 9 закреплена обязанность по возбуждению уголовного преследования по выявленному преступлению. Указанное правомочие также закреплено в статье № 3 Положения о прокурорском надзоре в СССР 1955 [7] года и в основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25.12.1958 года, а также в статье 116 УПК РСФСР 1960 года [8].

Распад СССР вновь актуализировал вопрос о модели осуществления прокурорского надзора за досудебной стадией уголовного судопроизводства. Так согласно Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 года, принятой Верховным Советом РСФСР [9] предполагалось наделить прокурора правом возбуждать уголовное дело, что в дальнейшем нашло отражение в 2001 году в п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ [10].

Тем не менее в 2007 возможность возбуждать уголовные дела была изъята из правомочий прокурора, и в плоть до сегодняшнего дня прокурору остается лишь возможность направить материалы в орган дознания или соответствующий следственный орган мотивированным постановлением для решения вопроса об уголовном преследовании, которое хоть и с 2010 года, в соответствии с изменениями, внесенными в УПК РФ Федеральным законом от 28.12.2010 № 404-ФЗ [11], является поводом к возбуждению уголовного дела (п.4 ч.1 ст. 140 УПК РФ), но не является документом, обязывающим возбудить уголовное дело соответствующих должностных лиц органа дознания или следствия. Данное обстоятельство на практике приводит к увеличению необходимого срока для возбуждения уголовного дела, и, как следствие, к несвоевременному пресечению общественно-опасного деяния и восстановления социальной справедливости.

Выступая за возможность возбуждения прокурорами уголовных дел мы согласны с мнением В. А. Ефановой, о том, что при возращении прокурору правомочия самостоятельно возбуждать уголовные дела, его нужно ограничить следующими рамками. Во-первых, указанное право возможно реализовать лишь при выявлении в рамках надзорных проверок фактов нарушения уголовного законодательства. Во-вторых, данное право видится необходимым, когда при проверки отказного материала обнаруживается достаточно доказательств для принятия решения о возбуждении уголовного преследования [12, с. 41]. Необходимость закрепления возможности у прокурора возбуждать уголовные дела при проверке отказных материалов также отмечала и К. А. Таболина, которая пишет следующее: «прокурор не вправе возбудить уголовное дело после отмены им постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, даже когда основанием для отмены данного постановления является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления, т. е. имеется основание для возбуждения уголовного дела» [13, с. 108].

Разделяя мнение А. А. Магомедова и П. К. Гаджирамазановы отметим, что отсутствие права прокурора обязать должностное лицо, проводящее проверку по сообщению о преступлении и вынесшее постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, понудить к вынесению соответствующего постановления о возбуждении уголовного дела, при наличии в отказном материале достаточных данных, указывающих на наличие признаков преступления, приводит к «вечному хождению», то есть к постоянно отменяемым постановлениям об отказе в возбуждении уголовного дела [14, с. 145].

Разделяя мнение Зайцева С. П., являющегося заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, обратим внимание на его слова и укажем, что право прокурора на возбуждение уголовного дела «… станет серьезной гарантией соблюдения прав потерпевших на судебную защиту и доступ к правосудию, а также пресечения фактов превышения полномочий» [15, с. 5], но при вышеописанных нами ограничениях.

Мнение автора подтверждается открытыми аналитическими статистическими данным, находящимися на официальном сайте Генеральной Прокуратуры России, согласно которым сотрудниками органов прокуратуры за период с январь по ноябре 2022 года выявлено 20 030 преступлений; за период с январь — декабрь 2021 года выявлено 24 788 преступлений; за период с январь — декабрь 2020 года выявлено 24 887 преступлений [16], производство по которым могло быть более оперативным, если прокурор сам мог бы возбудить уголовные дела по выявленным преступлениям.

Проведение материалов проверок и расследования уголовных дел строго регламентирована по срокам, в которые необходимо уложиться должностному лицу, или мотивированно и обоснованно указать, в связи с чем не представилось возможным принять законное и обоснованное решение, в установленные УПК РФ сроки. Так согласно ч.3 ст. 144 УПК РФ только прокурор вправе продлить срок проверки по сообщению о преступлении органу дознания по поступившему ходатайству до тридцати суток. Однако следователь подает аналогичное ходатайство руководителю следственного органа, который аналогично прокурору для органа дознания вправе продлить проверку по сообщению о преступлении до тридцати суток. Разделяем мнение К. А. Таболиной, согласно которой отсутствуют объективные основания для установления различий в полномочиях прокурора в зависимости от органов предварительного расследования. Продлить доследственную проверку возможно лишь в исключительных случаях. Однако то обстоятельство, что прокурор никак не участвует в решении вопроса о продлении срока проверки до 30 суток органами, проводящими предварительное следствие, никак не обеспечивает дополнительной гарантии законности для заявителя о преступлении [17, с. 132]. Решение о продлении прокурором в данном случае также выступало бы дополнительном гарантом отсутствия волокиты в рамках проверки по сообщению о преступлении, и, как следствие, принятия законного и обоснованного решения следователями в разумные сроки.

Касаемо проведения надзора за предварительным расследованием уже после возбуждения уголовного дела полагаем, что полномочий у прокурора при осуществлении надзора за органами дознания достаточны, в связи с чем уделим внимание проблеме недостаточности таких полномочий при осуществлении надзора за органами следствия.

Так при сопоставлении положений п.8 ч. ст. 37 и п.4 ч.1 ст. 39 УПК РФ устанавливается нелогичность, выражающемся в том, что следователю при возбуждении ходатайства перед судом об избрании меры пресечения, или иного действия, допускаемого с разрешения суда, нужно разрешение руководителя следственного органа, но у прокурора имеется возможность участия в судебных заседаниях при разрешении таких вопросов и возможность донести свою позицию до суда [18, с. 47]. Думается, что, если доводы прокурора являются законными и обоснованными, для чего доводить указанный вопрос до суда с учетом имеющегося механизма обжалований решений прокуроров. Также согласны с мнением Смирнова В. С., который справедливо отметил, что наличие лишь только внутриведомственного контроля в данном случае вызывает сомнения [19, с. 56].

Если у автора не возникает вопросов об осуществлении надзорной функции по уголовным делам, в которых должностными лицами следственных органов приняты решения о приостановлении расследования или его прекращения, то думается, что имеется факт недостаточности полномочий прокурора при осуществлении надзорной функции по делам, в которых приняты решения о продлении срока расследования, вытекающие прежде всего из того, что утверждение решения о продлении срока предварительного следствия не является компетенцией прокурора, а руководителя следственного органа (п. 8 ч. 1 ст. 39, ч. 4, 5 ст. 162 УПК РФ). Нелогичность проявляется в следующем, прокурор не обладает правом давать обязательные для исполнения указания следователю или руководителю следственного органа, но при поступлении прокурору жалобы участников уголовного дела о нарушении разумных сроков расследования прокурор при удовлетворении поступившей жалобы в соответствии с ч.2.1 ст. 124 УПК РФ должен указать, какие процессуальные действия и в какие сроки необходимо осуществить для ускорения рассмотрения дела. То есть прокурор в данном случае имеет прямую обязанность дать указания следователю или руководителю следственного органа, направленные на устранение допущенного нарушения разумного срока расследования [20, с. 67]. В этой связи полагаем, что прокурор должен иметь право давать обязательные указания следователю при необоснованном нарушении установленного уголовно-процессуальным законом срока предварительного следствия, выявленные при рассмотрении настоящей жалобы, что никак не подрывает обособленность следственных органов и их самостоятельность при принятии процессуальных решений, так как получению таких указаний предшествует факт нарушения должностным лицом сроков расследования.

Также необходимо отметить, что такой акт прокурорского реагирования, как требование об устранении нарушений федерального законодательства, не имеет для органов следствия должного обязывающего характера. Д. Е. Едигарьев справедливо отметил, что «нередко требование считается фиктивным, поскольку де-юре этот акт должен быть рычагом воздействия на органы следствия с целью устранения допущенных ими нарушений, а де-факто он лишь констатирует выявленные в ходе проверки нарушения» [21, с. 28].

В научной литературе имеется и другое мнение, что предусмотренная действующая система полномочий прокурора, направленная на осуществление надзора за досудебной стадией уголовного судопроизводства и в целом проведенная в 2007–2010 годах организационно-правовая реформа, направленная на разграничение прокурорского надзора и осуществления расследования, являются базисом для объективного и своевременного прокурорского реагирования. Так А. А. Попов отмечая, что реформа не нашла своего логического завершения, утверждает, что ее результаты создают условия для «состязательного принципа на досудебных стадиях процесса» так как стороне защиты противостоит только следователь, руководитель следственного органа, так как они не получают той поддержки, которую могли бы получать, если бы прокурор активнее участвовал при расследовании уголовного дела. Также А. А. Попов утверждает, что обжалование действий (бездействий) сотрудников органов предварительного следствия независимому прокурору является гарантирует стороне защиты недопущение злоупотреблений должностными лицами, осуществляющими предварительное следствие. [22, с. 70].

Однако надзорная, правозащитная деятельность органов прокуратуры априори осуществляется в целях недопущения нарушений законодательства и реагирования на допущенные нарушения, которые при уменьшении полномочий своевременно выявить стало труднее. Не зря полномочия прокурора по уголовному преследованию и надзору не разделены законодателем, так как они очень тесно переплетены. [23, с. 52] Также нельзя сказать, что органы дознания, благодаря более качественному контролю со стороны прокурора, обладают перед ним какими-либо преференциями.

Констатируя вышеуказанное, отметим, что надзорная деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства справедлива обособлена в системе разделения властей. У должностных лиц органов прокуратуры имеется достаточная нормативно-правовая база, однако можно прийти к справедливому выводу о необходимости дополнений полномочий контрольных функций прокурора при осуществлении надзора на досудебной стадии уголовного судопроизводства для обеспечения выявления нарушений закона и восстановления нарушенных прав участников производства по уголовному делу, тем более в условиях отсутствия в России так называемого «электронного уголовного дела», то есть системы для хранения цифровой информации, которая бы позволяло прокурору оперативно получать доступ к необходимым документам по уголовному делу или материалу проверки, а также направлять их в орган предварительного расследования по защищенным сетям для его мгновенного получения адресантом.

Литература:

1. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 12.04.2007 № 47-ФЗ (последняя редакция). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_65773/ / (дата обращения: 03.05.2026).
2. Таболина К. А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность / К. А. Таболина. — Текст непосредственный // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 11(48). С. 2574–2580.
3. Устав уголовного судопроизводства от 20.11.1863 года. — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://constitution.garant.ru/history/act1600–1918/3137/ / (дата обращения: 03.05.2026).
4. Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре». — Текст: электронный // Электронная библиотека исторических документов: [сайт]. — URL: https://docs.historyrussia.org/ru/nodes/351221-postanovlenie-iii-sessii-vserossiyskogo-tsentralnogo-ispolnitelnogo-komiteta-ix-sozyva-polozhenie-o-prokurorskom-nadzore-28-maya-1922-g#mode/inspect/page/1/zoom/4/ / (дата обращения: 04.05.2026).
5. Постановление ВЦИК от 25.05.1922 «Об Уголовно-Процессуальном Кодексе» (вместе с «Уголовно-Процессуальным Кодексом Р. С. Ф.С.Р».) //. — Текст: электронный // Электронная библиотека исторических документов: [сайт]. — URL: https://docs.historyrussia.org/ru/nodes/351221-postanovlenie-iii-sessii-vserossiyskogo-tsentralnogo-ispolnitelnogo-komiteta-ix-sozyva-polozhenie-o-prokurorskom-nadzore-28-maya-1922-g#mode/inspect/page/1/zoom/4/ / (дата обращения: 04.05.2026).
6. Постановление ВЦИК от 15.02.1923 «Об утверждении Уголовно-Процессуального Кодекса Р. С. Ф.С.Р». — Текст: электронный // Электронная библиотека исторических документов: [сайт]. — URL: https://docs.historyrussia.org/ru/nodes/358565-postanovlenie-vserossiyskogo-tsentralnogo-ispolnitelnogo-komiteta-ob-utverzhdenii-ugolovno-protsessualnogo-kodeksa-r-s-f-s-r-16-fevralya-1923-g#mode/inspect/page/64/zoom/4 / (дата обращения: 04.05.2026).
7. Указ Президиума ВС СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=19140#EyIOWJVCiFBpECp6 / (дата обращения: 04.05.2026).
8. «Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» (утв. ВС РСФСР 27.10.1960) (ред. от 29.12.2001, с изм. от 26.11.2002) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2002) // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_3275/ / (дата обращения: 04.05.2026).
9. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801–1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР (вместе с Концепцией судебной реформы в РСФСР) // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=221794#pKdRWJVaQvX64YXg1 / (дата обращения: 05.05.2026).
10. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 08.03.2026) (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.04.2026). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34481/ / (дата обращения: 05.05.2026).
11. Федеральный закон от 28.12.2010 № 404-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия».). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108566/1d180977d026edde9616ec2b675f597f5573a08e/#dst100282 / (дата обращения: 05.05.2026).
12. Ефанова В. А. О проблемах прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве / В. А. Ефанова. — Текст непосредственный // Судебная власть и уголовный процесс. 2016. № 4. С. 40–47.
13. Таболина К. А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: монография / «Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина». — Москва: ООО «Юридическое издательство Норма», 2021. — 320 с. — Текст: непосредственный.
14. Ахмедхан М. М., Гаджирамазанова П. К. Процессуальные последствия отмены решения об отказе в возбуждении уголовного дела / М. М. Ахмедхан, П. К. Гаджирамазанова. — Текст непосредственный // Закон и право. 2021. № 9. С. 144–146.
15. Зайцев С. П. Актуальные проблемы защиты прав граждан в уголовном судопроизводстве /С. П. Зайцев. — Текст непосредственный // Законность. 2012. № 8 (934). С. 3–6.
16. Портал правовой статистки Генеральной прокуратуры Российской Федерации: [сайт]. — URL: http://crimestat.ru/analytics / (дата обращения: 06.05.2026).
17. Таболина К. А. О необходимости усиления роли прокурора в процедуре возбуждения и расследования уголовных дел / К. А. Таболина. — Текст непосредственный // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. № 2 (42). С. 129–138.
18. Карягина О. В. Актуальные вопросы прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование / О. В. Карагина. — Текст непосредственный // Вестник ТИУиЭ. 2019. № 2 (30). С. 46–49.
19. Смирнов В. С. правовые проблемы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования / В. С. Смирнов. — Текст непосредственный // Отечественная юриспруденция. 2020. № 5 (44) С. 53–57.
20. Капранов А. В. Формы контроля за обеспечением режима законности в уголовном судопроизводстве / А. В. Капранов // Юристъ-Правоведъ. — 2013. — № 3 (58). — С. 65–69.
21. Едигарьев Д. Е. Проблемы подготовки и применения актов прокурорского реагирования при надзоре за органами предварительного следствия / Д. Е. Едигарьев. — Текст непосредственный // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2022. № 5. С. 27–32.
22. Попов А. А. Организация прокурорского надзора за соблюдением законов при производстве предварительного расследования: специальность 12.00.11 «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Попов А. А.; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский государственный университет правосудия». — Москва, 2020. — 216 c. — Текст: непосредственный.
23. Грачева О. А. Понятие и сущность прокурорской проверки в досудебном производстве / О. А. Грачева. — Текст непосредственный // Вестник Поволжского института управления. 2016. № 3 (54). — С. 51–55.