Российское законодательство в рамках проводимых судебных реформ и построения правового государства не раз подвергалось преобразованиям. Так и система полномочий прокурора периодически претерпевает существенные изменения. Однако некоторые новеллы предоставляются не совсем продуманными и последовательными в научных кругах, что становится предметом очередных обсуждений.
Как известно, в 2007 году полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием были ограничены в связи с поправками в Уголовно-процессуальный кодекс (далее — УПК РФ). В результате чего прокурор утратил руководящую роль при осуществлении уголовного преследования на предварительном следствии и лишился полномочий, которые ему были предоставлены еще с времен принятия Устава уголовного судопроизводства 1864 года.
Целью таковых изменений являлась значительная реализация процессуальной самостоятельности следователя. Но ожидаемого результата так и не удалось получить, потому что вместо прокурора появилась фигура руководителя следственного органа, от решений которого полностью зависит следователь.
Законодатель не учел и того, что в условиях данной следователю самостоятельности, полномочий, предоставленных прокурору, может оказаться недостаточно для осуществления эффективного надзора за следственным аппаратом. В результате чего была создана возможность для произвольного привлечения лица к уголовной ответственности.
И как в одном из своих интервью Генеральный прокурор РФ Ю. Я. Чайка справедливо заметил: «Фактически прокурорский надзор подменен ведомственным контролем в следственных органах, а это привело к нарушению правозащитного механизма в сфере уголовного судопроизводства» [1].
В 2010 году в связи с окончательным выделением Следственного комитета РФ из органов прокуратуры, был принят Федеральный Закон от 28 декабря 2010 года № 403 — ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Новые поправки в УПК вернули прокурору некоторые полномочия. Он снова получил право приостанавливать предварительное следствие, прекращать уголовное дело, а также отменять незаконное и необоснованное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Такие изменения, безусловно, носят позитивный характер, но в то же время являются полумерой на пути восстановления прежнего статуса прокурора.
Действующий УПК РФ закрепляет, что прокурор от имени государства осуществляет уголовное преследование и надзор за исполнением законов органами расследования. Он правомочен отменять незаконные постановления о возбуждении уголовного дела или постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и инициировать уголовное преследование. Казалось бы, имеются все процессуальные предпосылки и для возбуждения уголовного дела, но законодатель в настоящем УПК не наделил прокурора данными полномочиями. Такая ситуация оказывает негативное влияние на уровень законности в стране, кроме того, противоречит международно-правовым принципам права. Это явно заметно, если обратиться к Рекомендации комитета министров Совета Европы 2000 года «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия». В п. 2 вышеуказанных рекомендаций сказано: «Во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования» [2].
В 2015 году депутаты Государственной Думы предложили перераспределить полномочия прокурора и руководителя следственного органа, внеся на рассмотрение проект № 872311–6 ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс о рассмотрении полномочий прокурора в досудебном производстве». Но, к сожалению, он не нашел поддержки в Правительстве РФ. Некоторые положения этого законопроекта видятся вполне обоснованными: вернуть прокурору право на возбуждение уголовных дел по выявленным им фактам нарушения уголовного законодательства, давать следователю для исполнения обязательные письменные указания, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя.
Однако имеются и не совсем продуманные положения. Например, согласование следователем с прокурором решения о прекращении уголовного дела в связи с примирением сторон, прекращение уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием. Также совершенно необоснованно предлагается наделить прокурора правом принимать дело к своему производству и проводить расследование в полном объеме, участвовать в производстве предварительного расследования, проводить отдельные следственные действия, поручать органу дознания производство следственный действий и давать этому органу указания о проведении оперативно — розыскных мероприятий.
Данный законопроект одобряют далеко не все прокуроры. Ю. П. Синельщиков, сожалея об этом, уверяет, что при правильной организации работы прокуратур районного уровня, введение полномочий, указанных в законопроекте, позволит сократить время, затрачиваемое на надзор за расследованием каждого конкретного дела. Это позволит выявлять нарушения законодательства на ранних стадиях расследования и сократит следственную волокиту, а соответственно, уменьшит поток прокурорских требований, запросов, представлений и писем [3].
Также ухудшалась ситуация с соблюдением прав и свобод человека и гражданина, когда полномочие о направлении в суд ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и о продлении срока пребывания под стражей передали следователю, которому достаточно получить согласие руководителя следственного органа. Правдиво сказать, что происходят такие ситуации, когда руководитель может дать такое указание и без достаточных на то оснований. Поэтому Генеральный прокурор не раз указывал на обязательность участия в подобных заседаниях прокуроров. Как правило, суд, в большинстве случаев, удовлетворяет такое ходатайство, причём в практике были случаи, когда суд принимал решение об удовлетворении вопреки позиции прокурора.
Согласно вышеупомянутому законопроекту, право обращаться в суд с ходатайством об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу должно принадлежать только прокурору. Это, действительно, важно, потому что в такой правовой конструкции прокурор, в отличие от судьи, может оценить доказательства по делу. Думается, что принятие таких мер позволило бы обеспечить дополнительные процессуальные гарантии соблюдения прав обвиняемых и подозреваемых.
Невозможно оставить без внимания и положения ФЗ «О прокуратуре», касающиеся полномочий прокурора. Некоторые из них носят архаичный и не системный характер. В п. 5 ст. 35 вышеуказанного закона до сих пор указано право Генерального прокурора принимать участие в заседаниях Высшего Арбитражного Суда. Аналогично и статья 39 упоминает данный орган, упраздненный еще в 2014 году.
По мнению И. В. Ткачева: «Закон о прокуратуре безнадёжно устарел, и современные правовые реалии требуют нового подхода к определению полномочий надзорного ведомства» [4].
Также отдельные полномочия прокурора закреплены в других правовых источниках. Например, Налоговый кодекс РФ, в п.1 ст.77 наделяет прокурора правом давать санкцию налоговому или таможенному органу на арест имущества налогоплательщика-организации.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля. Предполагается целесообразным внесение данных полномочий в ФЗ «О прокуратуре».
Подводя итог, хочется отметить, что несмотря на то, что прокурор наделен достаточно объемным перечнем полномочий, его процессуальный статус нуждается в укреплении, а отдельные положения ФЗ «О прокуратуре» — в обновлении и систематизации. Кроме того, очевидны несоответствия некоторых положений нормам действующего законодательства, в частности нормам международно-правовых актов. Прежде всего, это касается сокращения существенных полномочий, в рамках надзора за исполнением законов органами предварительного следствия, в том числе лишения права на возбуждение углового дела, апробированного многолетним опытом. Возвращение некоторых полномочий должно привести к повышению результативности работы следственных органов и усилению законности в данной сфере. Ведомственный контроль наряду с прокурорским надзором должен стать средством эффективного обеспечения законности и правопорядка. Поэтому при изменении законодательства должен быть обеспечен баланс между надзорными полномочиями прокурора и контрольными полномочиями руководителя следственного органа.
Литература:
- https://genproc.gov.ru/genprokuror/interview/document-76585/
- http://www.refworld.org.ru/publisher,COEMINISTERS,,,55c46b574,0.html
- Синельщиков Ю. П. Перспективы развития законодательства о прокуратуре в сфере досудебного уголовного процесса // Законность. — 2015. — № 10. — С. 6–9
- Ткачев И. В. Прокуратура как государственный орган с особым статусом // Законность. — 2014. — № 9. — С. 19–21.
