Отдельные аспекты выявления нормативного характера актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель

Принцип платности землепользования является одной из основ земельного законодательства современной России; от реализации данного принципа во многом зависит не только рациональное использование земель, но и сочетание интересов общества (государства) и граждан в сфере регулирования использования и охраны земель.

Некоторые ученые справедливо рассматривают платность землепользования как межотраслевой принцип земельного права [1], вытекающий из базовых принципов охраны окружающей среды (платность природопользования) и системно связанным с основными началами законодательства о налогах и сборах (земельный налог), гражданско-правовым принципом возмездности договора (арендная плата за землю, плата за ограниченное землепользование), а также с институтом экономической оценки земли.

Впервые в российское законодательство плата за землю была нормативно введена Законом РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1738–1 «О плате за землю» [2], закрепившим дифференцированные ставки земельного налога, размер которого устанавливался в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.

Первоначально такое жесткое нормативное закрепление размера платы за землю было вполне оправдано, т. к. способствовало прогнозируемости земельных платежей, предотвращало проявление субъективного усмотрения со стороны государственных органов при реализации ими своих полномочий в сфере установления платы за землю, не создавало предпосылок для возникновения конфликтов частных и публичных интересов и обращения граждан в суд за защитой своих прав. Однако нормативное закрепление размера платы за землю имело существенный недостаток — не было в полной мере отражено различие в экономической ценности земли.

Впоследствии была проведена реформа, в рамках которой был осуществлен переход к налогообложению земельных участков исходя из величины их кадастровой стоимости. Под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки либо рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости в суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости [3].

В настоящее время, определенная в ходе государственной кадастровой оценке земель (далее — ГКОЗ) кадастровая стоимость земельных участков приобретает статус обязательной базовой величины после ее нормативного утверждения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и применяется с момента внесения ее в государственный кадастр недвижимости [4].

В связи с этим актуальными сейчас являются вопросы отраслевой принадлежности и нормативного характера актов об утверждении результатов ГКОЗ, порядка утверждения и опубликования таких актов, их обязательных объема и содержания при этом. Неопределенность в подходах к разрешению этих вопросов приводит к частым земельным спорам.

Вопрос о том, являются ли акты об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель нормативными или это акты индивидуального характера, во многом важен для того, чтобы определить необходимость их официального опубликования до вступления в силу. Это следует из ч. 3 ст. 15 Конституции РФ [5], в соответствии с которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативным в юридической науке признается акт правотворческой деятельности компетентных государственных органов, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права [6]. Очевидно, что принятие акта об утверждении результатов ГКОЗ не является итогом процесса реализации уполномоченным органом правотворческой функции, а сами акты не содержат в себе правила поведения, обязательные к исполнению и приводящее к возникновению, изменению или прекращению правоотношений, т. е. собственно правовых норм.

Вместе с тем многие ученые и правоприменители акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении результатов ГКОЗ однозначно относят к нормативным правовым актам [7]. Данный вопрос был рассмотрен на пленарном заседании Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, которое состоялось 19 декабря 2007 года [8].

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [9] (п. 10) указано, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.   В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении результатов ГКОЗ часто содержат приложения с перечнем удельных показателей кадастровой стоимости по видам разрешенного использования, либо средний уровень кадастровой стоимости земель.

Кадастровая стоимость, указанная в таких приложениях, в силу ст. 390 Налогового кодекса РФ является величиной, обязательной для применения неопределенным кругом лиц. Однако данные приложения только с определенной долей условности можно признать содержащими положения нормативного характера.      Кроме того, нормативный характер актов об утверждении ГКОЗ на страницах юридической литературы обычно рассматривается не в критическом ключе, а как данность, что по мнению ряда юристов, не совсем верно. Так Болдырев В. А. В своей статье отмечает, что оказался забытым очень важный довод, говорящий в пользу индивидуально-правовой природы правовых актов, утверждающих результаты кадастровой оценки конкретных земельных участков. Определяя размер кадастровой стоимости конкретных земельных участков, неизбежно приходится устанавливать вид разрешенного использования земельного участка, учитывая либо виды экономической деятельности владельца земельного участка, либо характер строений и сооружений, размещенных на земельном участке [10].

Сказанное позволяет автору статьи сделать вывод, что правовой акт об утверждении результатов кадастровой оценки конкретных земельных участков является ненормативным, поскольку в его основу положены действия по квалификации общественных отношений. Квалификация общественных отношений, в том числе юридическая оценка индивидуальных правовых актов о выделении земли для различных целей (вида разрешенного использования), не может иметь следствием новую норму права. Следствием такой квалификации может быть императив, адресованный конкретному лицу или владельцу конкретного объекта гражданских прав, а также их правопреемникам. При этом утверждение среднего удельного показателя кадастровой стоимости земель по видам разрешенного использования является принятием нормативного правового акта.

Однако, как уже говорилось, на сегодняшний день доминирует другой подход, и в правоприменительной практике Верховного Суда РФ акты органов государственной власти об утверждении результатов государственной кадастровой оценки конкретных земельных участков характеризуются как нормативные правовые акты.   Законодательно установлено требование об обязательном опубликовании нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. По этой причине одним из доводов обладателей земельных участков при оспаривании в суде результатов ГКОЗ становилось отсутствие официального опубликования в полном объеме актов об утверждении результатов такой оценки с приложениями.

На федеральном уровне порядок принятия, обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти строго регламентирован [11]; не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и применению не подлежат. Порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации определяется законами субъектов России.

В соответствии с разъяснением Пленума Верховного Суда РФ, данным в его в Постановлении от 29.11.2007 г. № 48 (п. 21), официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста в официально определенном периодическом издании. Однако главной целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. В связи с этим в исключительных случаях допускается опубликование нормативного правового акта в ином печатном издании, либо доведение его до сведения населения в ином порядке, а также опубликование его не в полном объеме. Но в этом случае необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.     Вместе с тем задержка опубликования не является сама по себе основанием для признания акта недействительным, а лишь отодвигает время его вступления в силу. Однако при проведении ГКОЗ, частой причиной обращения в суд являлся не сам акт об утверждении результатов кадастровой оценки, а именно приложение к нему, содержащее эти результаты, не опубликованные в установленном порядке совместно с нормативным актом, но тем не менее внесенные в государственный кадастр недвижимости.

До вступления в силу Федерального закона от 21.07.2014 № 225-ФЗ опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости было одним из действий, осуществляемых в рамках государственной кадастровой оценки. Однако вышеупомянутый закон внес изменения в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» и исключил данную стадию.       Не менее важное значение нормативный характер актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель имеет при определении надлежащего суда, в котором можно их оспорить. С июня 2013 года дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могли быть рассмотрены арбитражным судом только в случае, если подобные дела прямо отнесены федеральными законами к его компетенции. Затем Федеральным законом № 186-ФЗ от 28.06.2014 г. из подведомственности арбитражных судов были изъяты вообще все дела об оспаривании нормативных правовых актов (только за Судом по интеллектуальным правам, входящим в систему арбитражных судов, сохранили его подведомственность по рассмотрению дел об оспаривании соответствующих нормативно-правовых актов в сфере интеллектуальной собственности). В настоящее время оспорить данные акты можно в суде общей юрисдикции, а именно областном и ему равном.

Таким образом, выявление характера актов об утверждении результатов государственной оценки земель представляет интерес не только с научной точки зрения, но и с практической: нормативный характер влечет за собой необходимость соблюдения правила об обязательности опубликования акта, а также выбора надлежащей судебной инстанции в случае его оспаривания.

Литература:

1.   Волков Г. А. Принципы земельного права: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 10.02.04 / Г. А. Волков. — Москва, 2005. — с. 105.

2.   О плате за землю: закон Рос. Федерации от 11 октября 1991 N 1738–1 // Ведомости СНД и ВС Рос. Федерации. — 1991. — № 44. — ст. 1424.

3.   Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федер. закон от 29 июля 1998 N 135-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1998. — N 31. — ст. 3813.

4.   Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель: Постановление Правительства Рос. Федерации от 8 апреля 2000 N 316 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2000. — N 16. — ст. 1709.

5.   Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.

6.   Лазарев В. В. Теория государства и права: учебник для бакалавров / В. В. Лазарев, С. В. Липень. — 4-е изд., перераб. И доп. — М.: Издательство Юрайт, 2013. — 634 с.

7.   Хотько А. В. Вопросы нормативного утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель / А. В. Хотько // ЕвразАзЮж. — 2011. — № 4. — С. 59–67.

8.   Сироткина А. А. О правовой природе акта об утверждении результатов кадастровой оценки земель: проблемы квалификации / А. А. Сироткина // Вестник Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации. — 2008. — № 3. — С. 44–53.

9.   О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 29 ноября 2007 № 48 // Рос. газета. — 2007. — № 276.

10.             Болдырев В. А. Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике / В. А. Болдырев // Рос. Юстиция. — 2011. — № 2. — С. 64–67

11.             О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 // Собр. Законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 22. — ст. 2663.