Проблемы использования института кадастровой стоимости земельного участка в целях привлечения к административной ответственности

 

Институт кадастровой стоимости земельного участка является по своей природе многофункциональным и находит свое практическое применение в различных отраслях российского права — земельном, налоговом, гражданском. С марта 2015 года стало уместно также говорить о данном институте в рамках административного права: 20.03.2015 года вступил в силу Федеральный закон от 08.03.2015 N 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [1], который для двух составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.1 и ст. 8.8 КоАП РФ, установил размер штрафа в величине, кратной кадастровой стоимости земельного участка.

Так, в соответствии с новой редакцией статья 7.1 Кодекса за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, размер административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, для граждан составит от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей, для должностных лиц от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей, для юридических лиц от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если кадастровая стоимость земельного участка не определена, размер административного штрафа для граждан составит от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, для должностных лиц от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Федеральный закон устанавливает административную ответственность за использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Средний размер административного штрафа при этом для граждан составит от 0,3 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее трех тысяч рублей, для должностных лиц от 0,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей, для юридических лиц от 1,5 до 5 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если кадастровая стоимость земельного участка не определена размер административного штрафа для граждан составит до двадцати тысяч рублей, для должностных лиц до ста тысяч рублей, для юридических лиц до семисот тысяч рублей.

Тот факт, что законодатель ставит размер ответственности в зависимость от величины кадастровой стоимости конкретного земельного участка, имеет свои плюсы, но вместе с тем и определенные сложности в реализации. В связи с этим данное нововведение было неоднозначно воспринято как учеными, так и правоприменителями, и на наш взгляд, нуждается в детальном анализе.

По статистике [2] самыми распространенными составами правонарушений в области земельных отношений, предусмотренных КоАП РФ, являются ст. 7.1 Самовольное занятие земельного участка и ст. 8.8 Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Логично предположить, что меры, которые ранее применялись для привлечения к ответственности, а также размер наказания не были достаточны, не предотвращали появления новых фактов совершения аналогичных правонарушений и не стимулировали граждан и юридических лиц к правопослушному поведению.

Действительно, ранее было выгоднее неоднократно платить штрафы, чем соблюдать требования законодательства. Новые размеры штрафов призваны решить данную проблему и сформировать убеждение, что правомерное поведение целесообразнее.

Еще одним несомненным плюсом последних изменений является учет индивидуальной экономической характеристики земельного участка, ставшего предметом посягательства, и его площади при назначении наказания в виде штрафа, который устанавливается в процентах от кадастровой стоимости земельного участка.

Вопрос о необходимости внесения такого рода изменений — повышения ответственности и ее дифференциации — назрел уже давно. Однако эффективное его решение возможно только при наличии четкого механизма выявления правонарушений в процессе осуществления государственного земельного надзора. Постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 года № 1 утверждено Положение о государственном земельном надзоре [3]. Документ вступил в силу 12 января 2015 года. Положение разработано с учетом изменений в регулировании государственного земельного надзора, внесенных Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 234-ФЗ.

Положением устанавливается порядок проведения государственного земельного надзора, определяются органы, уполномоченные на его проведение (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы), разграничивается компетенция этих органов, устанавливаются процедуры в рамках государственного земельного надзора, регулируются вопросы прав, обязанностей и ограничений в отношении должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, устанавливается порядок разработки, согласования и утверждения ежегодного плана проведения плановых проверок соблюдения требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Также будут проводиться систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства Российской Федерации. В результате выявленных нарушений будут приняты предусмотренные российским законодательством меры по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений.

Согласно постановлению правительства РФ, в ежегодные планы проведения плановых проверок включаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, являющиеся правообладателями объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации.

Проверки могут быть плановыми и внеплановыми. Внеплановые проверки проводятся по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Информация о результатах проведённых проверок размещается на официальных сайтах органов государственного земельного надзора в соответствии с требованиями Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В документе также устанавливаются процедуры в рамках государственного земельного надзора, порядок разработки, согласования и утверждения ежегодного плана проведения проверок по соблюдению требований земельного законодательства

Однако, несмотря на все очевидные преимущества изменений, внесенных в КоАП РФ, на наш взгляд, могут возникнуть определенные сложности при практической реализации вышеуказанных норм.

Во-первых, кадастровая стоимость конкретного земельного участка может быть не установлена. В данном случае будет взиматься штраф не в процентном отношении от величины кадастровой стоимости участка, а в виде нормативно закрепленной суммы. Следовательно, в ряде случаев, как и прежде, не будут учитываться индивидуальные особенности участка-объекта посягательства.

Во-вторых, кадастровая стоимость участка не является неизменной величиной: законодателем предусмотрена возможность оспаривания результатов государственной кадастровой оценки земель и актов об их утверждении. ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» от 29.07.1998 N 135-ФЗ [4] в качестве оснований для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости указывает:

а)      недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости;

б)     установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость.

Стоит отметить, что кадастровая стоимость может быть пересмотрена по заявлению как физических и юридических лиц, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, так и органов государственной власти, органов местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, расположенных на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Соответственно, пересмотр результатов оценки может привести к изменению кадастровой стоимости как в меньшую, так и в большую сторону [5].

В случае изменения кадастровой стоимости по решению комиссии или суда в порядке, установленном статьей 24.18 ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», сведения о кадастровой стоимости, установленной решением комиссии или суда, применяются для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с 1 января календарного года, в котором подано соответствующее заявление о пересмотре кадастровой стоимости, но не ранее даты внесения в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости, которая являлась предметом оспаривания. ст. 24.20.

Таким образом, на практике может возникнуть ситуация, когда лицо, привлеченное к административной ответственности, уплатило штраф, кратный величине кадастровой стоимости, а она в свою очередь была пересмотрена и снижена. Учитывая ограниченно ретроспективное применение кадастровой стоимости, предусмотренное ст. 24.20 ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», возникает вполне логичный вопрос: подлежит ли возмещению из бюджета «переплаченная» часть штрафа и каков механизм этого возмещения?

Четкого ответа законодатель не дает, хотя определенные разъяснения содержатся в Письме Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 28 февраля 2013 г. N 03–02–07/1/5873 «О возврате излишне уплаченных административных штрафов» — для возврата суммы уплаченного административного штрафа следует обращаться к тому администратору доходов бюджета, за которым закреплен соответствующий вид доходов, что утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете. Основанием для такого возврата является отмена постановления о привлечении к административной ответственности.

Однако в случае с пересмотром кадастровой стоимости и установлением новой постановление о привлечении к ответственности не отменяется, а лишь меняется размер штрафа ввиду изменения кадастровой стоимости.

Таким образом, институт кадастровой стоимости находит свое развитие в рамках административного права, однако для эффективного его правоприменения необходима четкая правовая регламентация в данной сфере.

 

Литература:

 

1.          О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон Рос. Федерации от 08 марта 2015 № 49-ФЗ // Рос. газета.- 2015.- № 52.
2.          Например:http://www.to16.rosreestr.ru/press/press_relis/3991057/ (дата обращения: 14.10.2015).
3.          Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре: Постановление Правительства РФ от 02 января 2015 № 1 // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2015.- № 2.- ст. 514
4.          Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федер. закон от 29 июля 1998 N 135-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1998. — N 31. — ст. 3813.
5.          Хотько А. В. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель. / А. В. Хотько // М.: ИЦ РИОР, 2010. — 282 с.