Понятие и развитие института исполнения бюджета в Российской Федерации

В статье анализируются дефиниции понятия «исполнение бюджета», дается авторское определение, а также исследуются исторические аспекты развития системы исполнения бюджета в Российской Федерации.

Ключевые слова: исполнение бюджета, казначейская система исполнения бюджета, Федеральное казначейство.

Современная мировая экономическая система характеризуется достаточно высокой степенью нестабильности, подвергаясь колебанию от воздействия ряда факторов. Это утверждение в полной мере относится и к экономике Российской Федерации. Испытанием на прочность для мировой и отечественной экономики в 2022 году стало введение в отношении Российской Федерации экономических, политических и иных санкций в связи с проведением специальной военной операции на территориях Донецкой народной республики, Луганской народной республики и Украины.

С одной стороны, этот фактор заставил все структуры работать на пределе своих возможностей в попытках сдержать негативные последствия введения санкций в отношении Российской Федерации. С другой же стороны, на фоне вызванного экономического кризиса и даже частичной заморозки какой-либо экономической деятельности государствам потребовались дополнительные финансовые ресурсы для преодоления возникших негативных последствий.

В условиях хронического недостатка у государств финансовых средств и, одновременно с этим, увеличения направлений их возможного использования в современном мире одной из важнейших задач, стоящих перед любой страной, становится качественное, эффективное и своевременное совершение операций по исполнению бюджета и по контролю за расходованием бюджетных средств. От ее выполнения во многом зависят перспективы развития страны, ее экономическая безопасность.

Исполнение бюджета представляет собой одну из стадий бюджетного процесса, в рамках которой бюджет как формальный акт «претворяется в жизнь», приобретая материальное содержание и влияя на существующие общественные отношения. С юридической точки зрения исполнение бюджета — это процесс, в рамках которого обеспечивается в установленные сроки и в полном объеме поступление доходов в целом и по каждому источнику доходов бюджета, а также осуществляется максимально полное, с учетом потребностей, заявленных планом закупок, финансирование бюджетных, автономных и казенных учреждений в пределах сумм, утвержденных соответствующим бюджетом бюджетной системы Российской Федерации в рамках финансового года и планового периода.

С экономической точки зрения исполнение бюджета — это глобальное экономическое и финансовое явление, охватывающее деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления в рамках исполнения закона (решения) о бюджете, а также процесс составления и утверждения финансовой бухгалтерской отчетности об исполнении бюджета [1, с. 12].

Вместе с этим в бюджетном законодательстве отсутствует легальное определение термина «исполнение бюджета», в связи с чем у разных авторов его трактовки несколько отличаются. Так, например, М. К. Шерменев под исполнением бюджета понимал «обеспечение полного по объему и своевременного по срокам выполнения плана поступлений предусмотренных бюджетом доходов в целом и по каждому источнику и полное и бесперебойное финансирование мероприятий, намеченных государственных бюджетом, при соблюдении строгого режима экономии и законности в расходовании государственных средств» [2, с. 272].

О. В. Врублевская пишет: «Исполнение бюджета — одна из стадий бюджетного процесса, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных доходов бюджета и финансирования всех запланированных бюджетных расходов» [3, с. 666].

М. В. Федотова дает следующую дефиницию: «Исполнение бюджета — это стадия бюджетного процесса, представляющая собой деятельность в рамках установленных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, направленную на получение запланированных в бюджет доходов и осуществление намеченных расходов в условиях полноты и своевременности» [4, с. 100].

Анализируя трактовки термина «исполнение бюджета», приведенные в научной литературе, с учетом его основных элементов (в том числе субъектных и содержательных характеристик) можно сформулировать авторское определение и обозначить исполнение бюджета как стадию бюджетного процесса, представляющую собой совокупность денежных и информационных отношений между ее участниками, в рамках которой осуществляется пополнение доходной части соответствующего бюджета и финансовое обеспечение расходов в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствующем финансовом году. Данное определение, на наш взгляд, является наиболее оптимальным и содержательным.

В рамках исполнения бюджета в пределах установленных законом полномочий свою деятельность осуществляют финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Тем не менее, почти в каждой стране имеется институциональная структура, выступающая «стержнем» системы исполнения бюджета, на которую возложена ответственность по выполнению основных задач в рамках этой стадии бюджетного процесса. Это может быть как Центральный банк с привлечением коммерческих банков (банковская система), так и обособленный специализированный государственный орган (казначейская система), равно как и сотрудничество перечисленных выше организаций в деле обеспечения функционирования системы исполнения бюджета (смешанная система).

В современных развитых странах функционирование общественных финансов обеспечивают органы казначейства, реализующие на практике казначейскую модель исполнения бюджета. Как указывает И. Г. Акперов, суть казначейской системы исполнения бюджета заключается в том, что на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами, а сами эти органы выступают кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений [7, с. 27]. В. Н. Саранцев под казначейским исполнением бюджета предлагает понимать «регламентированную нормами бюджетного законодательства организацию исполнения федерального бюджета посредством осуществления специальным органом исполнительной власти — казначейством — управления бюджетными средствами в текущем финансовом периоде через систему учета движения денежных средств на едином счете, систему контроля за доведением бюджетных ассигнований до бюджетополучателей и расходованием бюджетных средств» [8, с. 16].

К основным функциям, возложенным на органы казначейства, относятся: бюджетное планирование и прогнозирование; исполнение бюджетов по доходам и расходам; управление единым счетом бюджета; осуществление государственного финансового контроля. В зависимости от роли, играемой казначейскими органами разных стран в бюджетном процессе, их правового статуса, выделяют следующие модели казначейского исполнения бюджета [9]:

1) пассивная, если казначейство ограничивает собственную деятельность простым выделением ресурсов бюджетным учреждениям согласно утвержденным бюджетам (например, казначейские органы в Канаде, Италии, ФРГ);

2) активная, когда казначейство помимо простого выделения ресурсов может устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов (например, Казначейский секретариат Бразилии, Казначейское управление Департамента финансов и администрации Австралии, Главное управление государственных финансов Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы Франции);

3) гиперактивная, если казначейские органы наделены полномочиями разрешать проводить определенные расходные операции, основываясь на заранее установленных критериях (Министерство финансов (казначейство) США, Казначейство ее Величества в Великобритании).

Схожим по своей сути является деление казначейских систем исполнения бюджета на централизованную и децентрализованную. В первом случае казначейские органы проводят все операции с бюджетными средствами и несут основное бремя осуществления контроля над совершаемыми платежами. С одной стороны, это минимизирует возможные нарушения в процессе расходования бюджетных средств и обеспечивает высокую степень законности в этой сфере, но с другой — значительно увеличивает затраты (времени, человеческих и материальных ресурсов) на проведение операций. В случае же децентрализованной казначейской системы значительная часть платежных полномочий вручается в руки бюджетных учреждений, в то время как органы казначейства занимаются обеспечением функционирования платежной системы, автоматически исполняя платежные поручения бюджетных учреждений, соответствующие установленным ограничениям [10, с. 8].

В Российской Федерации в настоящее время построена казначейская модель исполнения бюджета, замыкающаяся на централизованной системе органов Федерального казначейства. Внедрение казначейского сопровождения позволило обеспечить: прозрачность и подконтрольность движения бюджетных средств по всей цепочке соисполнителей, их доведение до реального сектора экономики; сокращение дебиторской задолженности; контроль внутри- и межведомственной отчетности; повышение дисциплины среди юридических лиц — получателей целевых средств, а равно создание условий для исключения возможности их обогащения за счет необоснованного использования бюджетных средств; приток ликвидности в бюджетную сферу.

Тем не менее, формирование казначейской системы исполнения бюджета произошло не сразу и заняло достаточно длительный срок. В какой-то степени можно сказать, что этот процесс продолжается и до сих пор, ибо ежегодно вносятся изменения в деятельность Федерального казначейства. В. Ф. Костюченко выделил следующие ключевые этапы развития казначейской системы в России [11]:

2) исполнение с 1995 года федерального бюджета по расходам;

3) переход с 1996 года на обслуживание получателей средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые ими в органах Федерального казначейства;

Л. Н. Милова, рассматривая совершенствование нормативно-методического обеспечения казначейского исполнения бюджетов на различных этапах формирования и развития казначейской системы в Российской Федерации, объединила вышеперечисленные этапы в один (1993–1999 гг.) [12, с. 55], в ходе которого была сформирована организационная структура Федерального казначейства, а также были решены задачи по:

— организации расчетно-кассового обслуживания Федерального казначейства в Центральном банке Российской Федерации;

— учету и ежедневному распределению, а также зачислению поступающих доходов по уровням бюджетной системы;

— осуществлению финансирования расходов федерального бюджета;

— разработке и внедрению в органах Федерального казначейства единой системы бухгалтерского учета.

4) начало внедрения в 2001 году механизма функционирования единого казначейского счета, предусматривающего зачисление всех доходов бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета. Его реализация на практике произошла на основе одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2000 года № 107-р Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета [13]. Заявлялось, что создание единого казначейского счета представляло собой одну из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета, имевшую цель централизовать учет и оптимизировать потоки движения доходов и средств федерального бюджета. Этот механизм призван обеспечить гибкость и ликвидность бюджетной системы, направлен на предотвращение кассового разрыва вследствие неравномерного характера поступлений и выплат бюджетных средств в течение финансового года. Таким образом, механизм единого казначейского счета направлен на установление динамического равновесия между доходами и расходами бюджета путем централизации первых и обособления вторых;

5) реорганизация Федерального казначейства, произведенная в процессе осуществления в России административной реформы на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [14]. В результате Казначейство с 1 января 2005 года перестало быть частью Министерства финансов Российской Федерации и приобрело статус полноценного органа исполнительной власти — федеральной службы, получившей правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, с подчинением Министерству финансов Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» [15] было утверждено соответствующее Положение, закрепившее организационно-правовой статус Казначейства России.

Вместе с этим, в 2005 году началась разработка и внедрение Административных регламентов Федерального казначейства по исполнению возложенных на него государственных функций в целях унификации осуществляемой им деятельности. Кроме того, казначейские органы начали работать с программными продуктами «Казначейское исполнение доходов и расходов федерального бюджета и кассовое обслуживание территориальных бюджетов» и «Система электронного документооборота» [12, с. 56], что послужило толчком к активной разработке, внедрению и использованию Федеральным казначейством в своей деятельности информационных систем и IT-технологий.

В 2014 году произошел переход на обслуживание в Федеральном казначействе всех бюджетов государственных внебюджетных фондов, чем завершился процесс формирования в России казначейской системы исполнения бюджета.

Таким образом, в период политической и экономической нестабильности, постоянно изменяющихся условий деятельности в Российской Федерации удалось выстроить систему исполнения бюджета, базирующуюся на органах Федерального казначейства, способную решать задачи, с которыми не справилась банковская система в начале 90-ых гг. прошлого века, а именно:

1) сосредоточить все государственные финансы в руках одной государственной структуры;

2) создать эффективную систему контроля за движением финансовых потоков в процессе исполнения бюджета в целях предотвращения несанкционированного доступа к государственным средствам;

3) обеспечить оперативный сбор, обработку, анализ информации о состоянии государственных финансов, бюджетной системе в целом, ее предоставление для принятия соответствующих управленческих решений на вышестоящем уровне, а равно осуществление планирования и прогнозирования в бюджетной сфере.

Литература:

1. Организация исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Особенности исполнения бюджета города Москвы: учебное пособие / А. А. Шестемиров; Моск. гор. ун-т упр. Правительства Москвы. — Москва: МГУУ Правительства Москвы, 2018. 108 с.
2. Финансы СССР: учебник / Под ред. М. К. Шерменева. М.: Изд-во «Финансы», 1977. 359 с.
3. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / Под ред. О. В. Врублевской. 3-е изд., испр. и перераб. М.: Издат-во «Юрайт», 2003. 721 с.
4. Федотова М. В. Исследование термина «Организация исполнения бюджета» в контексте практики применения в РФ // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. 2016. № 1 (38). С. 97–104.
5. Назарова И. В. Модернизация казначейского исполнения бюджетов: автореф. дис.... канд. эк. наук. Москва. 2007. 208 с.
6. Шогенова Ф. А. Совершенствование системы исполнения федерального бюджета: автореф. дис. … канд. эк. наук. Москва. 2014. 212 с.
7. Акперов И. Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учеб. пособие / И. А. Коноплева, С. П. Головач. М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2014. С. 27–28.
8. Саранцев В. Н. Казначейская система исполнения бюджетов: организационная модель и перспективы // Вестник Московского университета имени С. Ю. Витте. Серия 1: Экономика и управление. 2016. № 3 (18). С. 15–20.
9. Саранцев В. Н. Сравнительный анализ функций казначейских органов зарубежных стран. [Электронный ресурс]. URL: http://bujet.ru/article/69253.php (дата обращения: 03.06.2022).
10. Ковтун Л. Р. Организация исполнения бюджетов: учеб. пособие / Л. Р. Ковтун; БГУ. Иркутск: Изд-во БГУ, 2017. 198 с.
11. Костюченко В. Ф. История воссоздания и этапы становления казначейской системы в России // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2005. Т. 3. № 4. С. 69–76.
12. Милова Л. Н. Нормативно-методическое обеспечение совершенствования казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2014. № 1. С. 54–57.
13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 января 2000 года № 107-р «О концепции функционирования единого счета федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета» // СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 576.
14. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.
16. Приказ Федерального казначейства от 10 октября 2008 года № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 51. 2008.