В статье рассмотрена история развития особенностей правового регулирования такой стадии бюджетного процесса, как исполнение бюджета в законодательных источниках XX — XXI веков. На основании анализа соответствующих правовых источников выделены два периода исторического развития правового регулирования стадии исполнения бюджета.
Ключевые слова: бюджетный процесс, бюджет, исполнение бюджета, банк, НЭП, финансы, бюджетная система.
Исполнение бюджета как совокупность соответствующих правоотношений появилось практически одновременно с созданием централизованного государства, когда частный бюджет монарха трансформировался в систему доходов и расходов государства. В научной литературе констатируется, что примитивные финансовые правоотношения в древнерусском государстве не подлежали какому-либо нормативному оформлению [1, с. 76].
Смена формы правления и государственного устройства в 1917 г. негативно сказались на организации порядка исполнения государственного бюджета. В рамках Конституции РСФСР от 1918 г. было указано, что любой расход из средств государственного казначейства может быть произведен только с открытием соответствующего кредита. После 1917 г. Главное казначейство было упразднено, для того чтобы осуществить расходы из государственного бюджета кредиты открывались непосредственно на казенные палаты, которые возглавляли назначенные местными Советами комиссары. Центральным ведомствам бюджетные средства выдавались центральной расходной кассой, образованной при петербургском казначействе. В 1918 г. были утверждены правила о советском бюджете, определившие порядок его составления и исполнения [2].
В дальнейшем кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на Народный банк, при котором были сформированы сметные бухгалтерии, подчиненные сметному отделу центрального управления данного банка. В указанный временной период начала прослеживаться четкая государственная политика по соблюдению принципа единства кассы при исполнении государственного (республиканского) бюджета. Была установлена обязательность внесения советскими учреждениями и должностными лицами всех денежных средств в кассы Народного банка и производства расчетов с кредиторами через кассы Народного банка по ассигнованиям или чекам.
В последующем функции Народного банка были переданы вновь образованному Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомфина, в полномочия которого стало входить рассмотрение финансовых смет всех центральных учреждений и местных советов, разассигнование кредитов, финансирование промышленности, а также операции, ранее выполняемые Народным банком — расчеты между ведомствами, с иностранными государствами и проч. На местах все функции по исполнению государственного бюджета были сосредоточены в сметно-расчетных и кассовых учреждениях Наркомфина, образованных из бывших учреждений Народного банка и казначейств.
Следующий этап развития законодательства об исполнении государственного бюджета соответствует началу так называемой новой экономической политики (НЭПа). Значимым шагом в области исполнения государственного бюджета явилось утверждение Положения о Государственном банке РСФСР [3], на который было возложено «производство кассовых операций по исполнению росписи государственных доходов и расходов». Статьей 31 Положения было установлено, что Госбанк РСФСР производил прием сумм государственных доходов и выдачу сумм государственных расходов на особый счет Народного комиссариата финансов, при этом все банковские операции и активы, ранее осуществляемые финорганами Наркомфина, передавались в Госбанк РСФСР.
Декретом от 19 апреля 1923 г. «О кассовых операциях государственных учреждений и предприятий» [4] было установлено, что все государственные учреждения и предприятия, состоящие на государственном бюджете, ни в коем случае не могут поступающие в их кассы суммы государственных доходов вносить в кредитные учреждения и обязаны немедленно передавать их в кассы Народного комиссариата финансов для зачисления на счет государственных доходов.
Исполнение государственного бюджета в соответствии с постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» [5] должно было осуществляться на основании принципа единства кассы. Этот принцип означал, что вся денежная наличность кассы Народного комиссариата финансов Союза ССР и народных комиссариатов финансов союзных республик едина и является источником покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик. Здесь же упоминалось о том, что кассовые функции по исполнению госбюджетов осуществляют кассовые учреждения Наркомфина путем открытия кредитов. Распорядительные функции осуществляли соответствующие главные распорядители кредитов — народные комиссары республик и лица, состоящие во главе учреждений, имеющих самостоятельные сметы, при этом передвижение кредитов из одного параграфа сметы в другой производилось главными распорядителями по соглашению с народным комиссаром финансов республики.
В дальнейшем было принято Постановление ЦИК и СНК СССР от 16 октября 1925 г. «О единстве кассы Союза ССР» [6] в соответствии с которым все общегосударственные доходы должны были сосредоточиться в приходно-расходных кассах Наркомфина СССР и учреждениях Госбанк СССР. Расходы состоящих на государственном бюджете организаций осуществлялись из касс Наркомфина посредством ассигновок, выписываемых распорядителями кредитов.
22 августа 1928 г. ЦИК и СНК приняли постановление о кассовом исполнении государственного бюджета СССР учреждениями Государственного банка СССР и об упразднении казначейских частей при них и касс Наркомфина, что явилось окончательным шагом по сосредоточению всех кассовых полномочий по исполнению государственного бюджета в Госбанке СССР. Работа по исполнению государственного бюджета в тот период была построена таким образом, что средства на расходы по союзному и республиканским бюджетам выдавались Госбанком СССР по открытым бюджетным кредитам.
В советский период исполнение бюджета уже не сводится только к кассовому делу, распадаясь на две части. Первая представляла собой организацию исполнения бюджетов, и включала обеспечение мобилизации государственных доходов, обеспечение использования бюджетных средств в соответствии с их назначением, ведение учета и отчетности по исполнению бюджета. Организация исполнения бюджетов осуществлялась финансовыми органами: Министерствами финансов союзных, автономных республик и финансовыми отделами исполкомов местных Советов. Вторая часть исполнения бюджета в советский период являлась собственно кассовым исполнением бюджета, осуществляемым Государственным банком СССР.
С принятием Закона СССР от 04.06.1990 г. № 1529–1 «О предприятиях в СССР» [7], Закона СССР от 26.05.1988 г. «О кооперации в CCCP» [8] начались изменении в области кассового исполнения государственного бюджета.
В дальнейшем, после распада Советского Союза, исчезновения государственного бюджета СССР и создания нового государства — Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации окончательно отошел от выполнения функций по исполнению бюджетов.
К середине 1992 г. исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства Российской Федерации, что явилось прямым следствием несоблюдения принципа единства кассы. Любой распорядитель и получатель бюджетных средств мог открывать в любом коммерческом банке собственный расчётный счет для учета поступающих ему бюджетных средств. Операции, осуществляемые с бюджетными средствами на таких счетах, были полностью непрозрачны и неподконтрольны Правительству РФ и Минфину России. Важным шагом в рассматриваемый период явилось создание Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» [9] централизованной системы органов федерального казначейства и утверждение Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1993 г. № 864 Положения о федеральном казначействе» [10]. Основной задачей органов федерального казначейства было установлено исполнение федерального бюджета, а также, на тот момент, осуществление предварительного, текущего и последующего контроля над его исполнением.
Приказом Минфина России от 14.12.1999 г. № 91н [11] была утверждена Инструкция о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, которая является до настоящего времени базовым документом при исполнении федерального бюджета по доходам. Издано и частично действует по настоящее время огромное количество иных межведомственных и ведомственных нормативных актов, регулирующих отдельные вопросы по исполнению федерального бюджета.
Наконец, с вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации [12] правовое регулирование исполнения федерального бюджета в Российской Федерации получило законченный вид. Чрезвычайно важно, что БК РФ установлен принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источника финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех расходов также с единого счета бюджета. При этом запрещается совершение операций со средствами федерального бюджета, минуя систему балансовых счетов федерального казначейства. Таким образом, сложилась современная система «казначейского исполнения федерального бюджета», характеризуемая соблюдением принципа единства кассы и совершением всех операций по исполнению федерального бюджета в системе балансовых счетов федерального казначейства.
Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что всю историю развития законодательства об исполнении российского государственного бюджета можно разбить на три укрупненных и достаточно самостоятельных периода:
1) первый этап (с 1917 г. по 1990 г) начался с беспорядка в финансовой сфере по итогам революции 1917 г. Однако, уже приблизительно через десять лет (1927-28 гг.) принято решение о создании Государственного банка РСФСР, на который легли полномочия по кассовому исполнению государственного бюджета, утвержден на самом высоком уровне принцип единства кассы, который последовательно реализовывался вплоть до начала 1990-х гг.;
2) второй этап (с 1990 по настоящее время) характеризуется современным порядком исполнения государственного бюджета.
Литература:
1. Комягин Д. Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
2. Матьянова Е. С., Бабаян О. А. Становление и развитие бюджета и бюджетного права в российском государстве: исторические аспекты // Право и государство: теория и практика. 2021. № 3 (195). С. 43–50.
3. Положение о Государственном банке РСФСР (Принято 4–1 сессией Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета) от 13 октября 1921 г. [Электронный ресурс] // Е-ДОСЬЕ. URL: https://e-ecolog.ru/docs/adnLRSC5ZsCKGlZv5DLgY?ysclid=lxiypa0693658139964&utm_referrer (дата обращения: 10.05.2024).
4. Декрет СНК от 19 апреля 1923 г. «О кассовых операциях государственных учреждений и предприятий» // Известия ВЦИК. — 1923. — № 96.
5. Постановление ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» // СЗ СССР. — 1024. — № 19. — Ст. 189.
6. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 16 октября 1925 г. «О единстве кассы Союза ССР» // СЗ СССР. — 1925. — № 75. — Ст. 559.
7. Закон СССР от 04 июня 1990 г. № 1529–1 «О предприятиях в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. — 1990. — № 25. — Ст. 460.
8. Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» // Ведомости ВС СССР. — 1988. — № 22. — Ст. 355.
9. Указ Президента РФ от 08 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе» // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1992. — № 50. — Ст. 2978.
10. Постановление Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «О Федеральном казначействе Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 35. — Ст. 3320.
11. Приказ Минфина РФ от 14 декабря 1999 г. № 91н «Об утверждении Инструкции о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации» // Доступ из Справ. — правовой системы «Консультант Плюс».
12. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 26.02.2024) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823; 2024. — № 10. — Ст. 1311.
