Одной из основных задач, стоящих перед государством, является материальное обеспечение реализации его функций. В процессе развития института государства появлялись различные способы реализации его функций, однако постоянной оставалась проблема контроля за законностью и эффективностью действий субъектов, участвующих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Одним из основных элементов бюджетного процесса является финансовый контроль государства, который обеспечивает эффективность деятельности гос. фин. системы.
Государственный финансовый контроль (далее — ГФК), называемый также бюджетный контроль, как понятие относится к отдельной категории в сравнении с основным определением «контроля» и первоначальным от него понятием «финансовый контроль». В научной литературе можно найти множество определений термина «контроль», исследованных с различных позиций.
A. A. Богданов в своей работе «Тектология. Всеобщая организационная наука» указывает — «Всякая человеческая деятельность объективно является организующей или дезорганизующей. Это значит: всякую человеческую деятельность — техническую, общественную, познавательную, художественную — можно рассматривать как некоторый материал организационного опыта и исследовать с организационной точки зрения».
В настоящее время проблемные аспекты эффективного осуществления ГФК на территории Российской Федерации основаны на уровне его организации, в основу которого включается межведомственное взаимодействие органов и улучшение их правового статуса.
В своем узком применении, понятие «Контроль» берет свое начало из Англии. Так, о корнях понятия «контроль» в своей работе писал еще В. Н. Дурденевский, который указывал, что слово «контроль» дословно переводится как «счет столбцов».
В настоящее время понятие «Контроль» в научной литературе и на практике встречается довольно часто, его употребляют во многих сферах — социология, политология, экономика, юриспруденция и другие, однако общего понятия «Контроля» до сих пор не выработано. Мнения ученных-исследователей относительно понятия «контроль» направлены на определение чего-то частного, и являются лишь подтверждением различных направлений наук. Однако, понятие «Контроль» для применения в правовых нормах должно иметь конкретное определение.
Относительно этого, В. Чечеткин, высказал свою позицию, согласно которой он отнес понятие «контроль» к объективному явлению, результатом которого является соотношение соответствия эталонного состояния объекта контроля к фактическому, даже при наличии ряда измененных параметров.
Вообще, по мнению В. Чечеткина, такие действия относятся к социальной категории, поскольку напрямую связанно с людьми. Данные действия, включая юридическую деятельность, направлены на определение и реализацию прав и обязанностей субъектов, которые в свою очередь устанавливаются государством. Аналогичной позиции придерживаются Ю. В. Чуфаровский и В. Н. Карташов, в соответствии с позицией которых, государство является единственным обладателем прав на юридическую деятельность.
В настоящее время, нельзя согласиться с данными высказываниями, т. к. не все юридически значимые действия могут осуществляться и при контроле государственных или муниципальных органов власти.
Сопоставляя в данной ситуации понятие «контроль» с юридической деятельностью, следует отметить, что контрольные действия могут совершаться ни только государственными органами, но и обществом. Также стоит отметить, что любой вид контроля включает в себя деятельность, направленная на конкретную цель, при осуществлении бюджетного контроля в определенных контрольных мероприятиях. Таким образом, «финансово-контрольную деятельность» можно определить только как контроль при осуществлении деятельности.
Помимо определения «контроля» при анализе понятия «бюджетный контроль» необходимо исследовать его в совокупности с понятием «бюджет».
Если углубиться в историю происхождения термина «бюджет», то корнями оно уходит во времена зарождения Руси. Термин «Бюджет» позаимствован из старонорманнского языка и означает кошелёк, сумка, мешок с деньгами, применялся при определении доходов и расходов семьи, за один год.
Четкое определение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее БК РФ), где указано, что «бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
Основываясь на вышеизложенном, можно сделать предварительный вывод, что бюджетный контроль или, другими словами, ГФК — это разновидность контроля за бюджетными средствами, выражающийся в различных правовых формах.
Термин «финансовый контроль» является достаточно молодым в сфере экономических и юридических дисциплин. В России начала ХХ века определения «государственный контроль» и «бюджетный контроль» являлись различными. Данный факт подтверждается высказыванием А. А. Ялбулганова: «В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако часто употреблялся термин «государственный контроль». Хотя А. А. Ялбулганов характеризует контрольные отношения как «государственный контроль», что является не совсем верным.
Следует учитывать, что финансы играют основную роль в социально-экономической жизни общества и выражают их в «распределительной и контрольной функциях». Безусловно, распорядительная функция является основой функционирования государства, однако без контрольной функции распределения финансов качество обеспечить невозможно.
Справедливо высказывание И. А. Белобжецкого: «в реальной действительности нет «контроля вообще», а есть контроль конкретного содержания и конкретных форм».
Таким образом, бюджетный контроль хотя и является частью «контроля», в виде финансового контроля, который является составляющей понятия «общегосударственный контроль», обладает основной функцией в деятельности государства, при этом, являясь первоочередной в экономических отношениях.
Согласно статьям А. Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных видов и методов деятельность государственных органов, а иногда и негосударственных органов, наделенных законом определенными полномочиями в целях утверждения законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективностью финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых запасов ее повышения, увеличения доход бюджета и сохранения государственной имущества».
Профессор И. Х. Озеров, определяя понятие «контроль», указывает, что финансовый контроль является «последним, но очень важным колесом в бюджетном механизме государства». По его мнению, бюджетный контроль — «закономерное следствие развития бюджета», «необходимое звено государственного хозяйства».
Позиция Е. Ю. Грачевой при анализе понятия «финансовый контроль» изменялась в зависимости от глубины погружения в сущность проблемы, первично она представляла финконтроль как «контроль за законностью действий в процессе сбора, распределения и расходования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан». По ее мнению, основной целью финконтроля являлось обеспечение прав и свобод человека и гражданина при реализации эффективной финансовой политики.
Позднее, Е. Ю. Грачева определяла финконтроль, как регламентированную нормами права деятельность государственных и муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового прогнозирования, обоснованности и полноты доходных поступлений в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их расходования. Подводя итоги, по мнению Е. Ю. Грачевой финконтроль — это более широкое понятие, выходящее за пределы финансового права.
«Проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов», так характеризует М. В. Карасева понятие М. В. Карасева государственного финансового контроля, при этом цель финансового контроля уже определена более конкретно, и проявляется как отслеживание за соблюдением финансового законодательства.
Помимо позиций со стороны политологов и юристов, свою позицию относительно понятия «финансовый контроль» высказывали также представители экономистов. Так Н. Д. Бровкина, считает, что финансовый контроль следует относить к виду управленческой деятельности государства, при этом указывает, что «финансовый контроль — это функция управления, представляющая собой деятельность контролирующих субъектов по оценке соответствия совершаемых управляемым субъектом операций финансовым интересам управляющего субъекта».
Аналогичной позиции придерживается и другой экономист, профессор кафедры бухгалтерского учета В. В. Бурцев, согласно выводам которого, финконтроль является функцией управления финансовыми потоками государства.
Ю. М. Воронин в своих работах определяет контроль, как центральный орган управления при функционировании государства. По его мнению, для реализации контрольных функций необходимо обладание объективными теоретическими, методологическими и практическими знаниями в экономике государства.
Ногина О. И. проводя исследования определения «контроля» отражает его как механизм, с помощью которого проводится сравнение соответствия поведения и деятельности объектов контроля действующим нормам законодательства.
На само деле, ГФК включает в себя совокупность действий, по реализации требований законодательства при использовании бюджетных средств и имущества. Результативности контроля способствует наличие практических методик выявления нарушений законодательства, четкое разделение полномочий, урегулированных на федеральном уровне, кроме этого, для достижения результатов при осуществлении контроля важнейшую роль играет презумпция наказуемости деяний.
По данному вопросу свою позицию отразил Н. Д. Погосян, согласно его выводам эффективности финконтроля можно достичь при регулярности и непрерывности проведения контрольных мероприятий. С такой позицией нельзя согласиться, т. к. проведение контрольных мероприятий регулярно в отношении одно и того же объекта контроля, может дать результат лишь в одном направлении и будет носить характер более субъективный, что также может повлечь за собой вопросы со стороны антикоррупционных структур.
Исследование понятия «ГФК» является прерогативой не только российских ученых и практиков, но вызывает живой интерес и в других странах. Этот вопрос исследуют на большей части современной Европы — на территориях Болгарии, Польши, Испании, Франции созданы центры по исследованию правовых и экономических основ публичных финансов. Одним из направлений их исследований как раз и является ГФК.
При анализе иностранными исследователями, финконтроль рассматривают как один из самых эффективных способ повышения развития экономики как в отдельно взятом предприятии, так и в государстве в целом. В Российской Федерации под такое определение более подпадает под термин «государственный аудит».
В частности, в Болгарии финансовый контроль относят к «особому финансово-правовой способу защиты публичной собственности». «Финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» являются тождественными понятиями.
По мнению француза А. Барилари, занимающегося научным и практическим изучением финансового контроля, основой демократии является контроль за бюджетными средствами.
Такое заявление французского ученного позволяет рассмотреть ГФК с другой стороны — как более приближенное к формированию общественных отношений и государственного строя.
На территории же Российской Федерации — «финансовый контроль» осуществляется «специальными институтами государственного контроля», при этом, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, «государственный контроль присущ не только специализированным органам, но в виде общего государственного контроля он присущ высшим органам государственной власти, является одной из важнейших сторон их деятельности».
В. А. Двуреченских в своих трудах описывает такое понятие как «национальный контроль», под которым он подразумевает «совокупность публичных и частных лиц, которые в силу требований нормативных правовых актов, так и по собственной инициативе осуществляют реализацию контрольной функции на территории России», т. е. под этим термином он объединяет все всевозможные контрольные функции, существующие в государстве.
По мнению О. Ю. Бубновой «государственный и муниципальный бюджетный контроль — это контроль за публичными денежными фондами», при этом она считает, что нормы права, регулирующие публичные денежные фонды, отражаются в бюджете, а деятельность государственных органов — исполнения государственного бюджета.
Выше мы упоминали про такое понятие как «бюджет» в России, которое является коренным при определении «бюджетный контроль», однако, при наличии нормативно закрепленного понятия «бюджет» — четкого определения бюджетного контроля — нет, под него чаще всего подводят такие понятия как «финансовый контроль», или «контроль» с указанием объекта контроля. В качестве примера можно рассмотреть статью 150 БК РФ, в которой указано, что «контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов». Из этого следует вывод — понятия «финансовый контроль» и «бюджетный контроль» являются тождественными. Сопоставив два этих понятия, доктор юридических наук О. В. Болтинова предложила переименовать главу 26 БК РФ в «Основы бюджетного контроля в Российской Федерации», в которой будут закреплены все соответствующие определения, что, по моему мнению, является правильным и «закроет» все спорные моменты при определении этих понятий.
В. В. Денисенко в своих работах, указывает более конкретизированное назначение ГФК, как систему разрешений органа, исполняющих функции ГФК.
В. М. Родионова, также как и предыдущий научный сотрудник, видит ГФК как узконаправленную деятельность системы органов и мероприятий по проверке в сфере образования по распределения и использования денежных фондов государства, выраженную в форме государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающую вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины».
Цель ГФК заключается во вскрытии отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, продуктивности использования материальных ресурсов с возможностью применения корректирующих мер, а в отдельных случаях, привлечении виновных к ответственности, с целью получить компенсацию за причиненный ущерб или предотвратить такие нарушений в будущем, такого мнения придерживается в своих работах В. Д. Ларичева.
На основании вышеизложенного можно подвести итоги — из позиций и мнений научных сотрудников и практиков из разных областей, исследовавших вопрос понятия «государственный финансовый контроль на территории Российской Федерации» следует, что ГФК, в общем понятии, — это вид контроля за развитием экономики Российской Федерации.
По моему мнению, позиции авторов, изучавших данный вопрос, являются либо очень размытыми, либо отражают понятие односторонне, применительно к конкретной отрасли или сфере деятельности, не полностью раскрывая сущности этого понятия, дается общее понятие, относящееся к функции контроля в общем и не содержит в себе признаков, которые бы отражали непосредственно понятие государственного финансового контроля.
С позицией украинского экономиста Н. Т. Белуха так же нельзя согласиться в полной мере, так как, по его мнению, ГФК является функцией государства только в социальной сфере, хотя, как видно из других определений и практики на настоящий момент, ГФК подлежат все направления деятельности государства.
Более близкое к сути, по моему мнению, являются выводы российского ученого-юриста, общественного и политического деятеля С. О. Шохина, который в соавторстве с Л. И. Ворониным, при исследовании вопроса государственного финансового контроля рассматривают его как функцию управления, а именно «под финансовым контролем следует понимать межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций в целях объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета».
В своей работе ученные исследовали непосредственно государственный финансовый контроль, при формировании и использовании государственных денежных фондов при осуществлении хозяйственных и финансовых операций, что является более приближенным к реальности к полномочиям контрольных органов при осуществлении контрольных мероприятий в бюджетной сфере.
Также, можно согласиться с определением ГФК, которое дает В. В. Бурцев. Согласно его позиции — ГФК — это законодательно закрепленная деятельность государственных органов всех уровней власти по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений в сфере госфинансов.
При этом автор, отмечает, что в ходе такой контрольной деятельности устанавливаются моменты нарушения объектом контроля требований законодательных актов при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности организаций в ходе бюджетного процесса которые затрагивают интересы государства либо не относятся к таковым.
Таким образом, можно сделать вывод о наличии множества спорных позиций при определении ГФК, которые не полной мере отражают действительную сущность данного вида контрольной функции государства.
Однако, многие сходятся во мнении, что государственный финансовый контроль во всех его видах и проявлениях является инструментом в руках власти при помощи которого, регулируются вопросы финансовой стабильности формирования и распределения бюджета Российской Федерации и ответственности объектов контроля за неправомерные действия в государственной финансовой сфере.
На современном этапе развития экономики России принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», дающем определение государственного финансового контроля. В соответствии с положениями статьи 1 указанного закона под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
В положениях закона даны необходимые понятия и определения как относящиеся к ГФК, так и определены виды деятельности, не входящие в это понятие.
Действующее законодательство содержит понятие принципа государственного контроля, предмета и объектов контрольных мероприятий. Установлены полномочия контрольных органов и объектов контроля. Однако данный нормативно-правовой акт не может в полной мере отразить в себе все нюансы при проведении различных видов контрольных мероприятий с которыми сталкиваются контрольные органы при осуществлении своих полномочий.
Литература:
- Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов. М. Финансы, ЮНИТИ. 2003. С. 573.
- Белуха Н. Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства: учебник. М. Финансы и статистика. 2002. С. 4–5.
- Бурцев В. В. Организация системы ГФК в РФ: теория и практика. М.: Дашков и К. 2002.С. 45–46.
- Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М. Юриспруденция. 2000. С. 111–117.
- Козенко Ю. А., Федотова Г. В. Роль финансового контроля в повышении эффективности управления бюджетами: монография. Элиста: Изд-во «КИСЭПИ». 2006. С. 57.
- Крикунов А. В. Сущность, организация и перспективы государственного финансового контроля в РФ. СПб. Изд-во СПб гос. ун-та экономики и финансов. 2001. С. 6.
- Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56–65.
- Международные стандарты финансовой отчетности. М. Аскери. 2003. С. 860.
- Финансовое право: учебник / под ред..Н. И. Химичевой. М. Юристъ, 2002. С. 109–110.
- Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга. М. Финансы и статистика. 1998..С. 11.
- Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: научно-методическое пособие. М. Финансы и статистика. 1997. С. 14.
- Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4.
- Колесов Р. В., Юрченко А. В. Система государственного финансового контроля РФ: проблемы и перспективы. Ярославль. ЯФ МФЮА, 2013. С. 7–8.
- Ларичев В. Д. Теоретические основы предупреждения преступлений в сфере экономики. М. Юрлитинформ, 2010. 190 с.
- Леонова Т. И., Жуков А. М., Жукова А. Г. Методические рекомендации для проведения внутреннего финансового контроля бюджетных процедур // Финансовое право. 2014.№ 9. С. 19–25.
- Окрепилов В. В. Многоуровневая система управления качеством как инструмент модернизации экономики России // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского государственного политехнического университета. Экономические науки. 2014. № 1(187). С. 9–19.
- Родионова В. М. Финансовый контроль. М. ФБК-ПРЕСС, 2002. 320 с.
- Основание министерства. URL: http://minfin.ru/ru/ministry/history/
- Статья, посвященная 90-летию КРУ Минфина России. URL: http://www.rosfinnadzor.ru/upload/files/Страницы %206–18 %20из %20RFN-90_Blok_ALL_new_LIGHT.pdf
- Бурцев, В. В. Современная Россия. Система финансового контроля [Электронный ресурс] Режим доступа: http//www.nasledie.ru
