В течение более чем 20 лет существования современного российского государства ведется активное обсуждение вопроса о необходимости принятия закона о государственном финансовом контроле, в котором были бы закреплены основные понятия о видах, формах и методах государственного финансового контроля. Неоднократно отмечалась необходимость закрепления в таком законе полномочий органов государственного финансового контроля, с их классификацией на внешние (надведомственные) и внутренние (внутриведомственные) органы.
На данный момент легитимное определение государственного финансового контроля содержится лишь в Указе Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», где указано, что государственный финансовый контроль — это контроль за:
− исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
− организацией денежного обращения;
− использованием кредитных ресурсов;
− состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;
− предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
На наш взгляд, данное определение несовершенно и имеет ряд пробелов и недостатков, что, в свою очередь, оставляет место для различного понимания сущности государственного финансового контроля.
О государственном финансовом контроле говорится в бюджетном законодательстве, но определение государственного финансового контроля там отсутствует. В 26 главе Бюджетного кодекса Российской Федерации указывается лишь классификация и формы государственного финансового контроля.
В современной науке встречается много различных трактовок понятия «государственный финансовый контроль». В нашей стране значительный вклад в изучение данного понятия внесли И. А. Белобжецкий, В. В. Бурцев, Э. А. Вознесенский, В. М. Родионова, Р. Г. Сомоев, А. Д. Шеремет, В. И. Шлейников, В. З. Шевлоков и многие другие.
По мнению В. М. Родионовой, государственный финансовый контроль — это основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины. [1]
Профессора А. Я. Быстряков и С. Е. Ларина считают, что государственная система финансового контроля представляет собой объединенную систему финансовых институтов, механизмов и органов по проверке уровня законности, нужности и эффективности управленческих действий в формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов органов государственных и органов местного самоуправления. Этот контроль нацелен на достижение экономической эффективности в использовании финансовых ресурсов в государстве, методов анализа финансовых нарушений и рекомендаций по их предупреждению. [2]
По мнению А. Н. Козырина, государственный финансовый контроль — это осуществляемая с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности. [3]
М. В. Карасёва отмечает, что государственный финансовый контроль — это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. [4]
Иначе видит государственный финансовый контроль Рябухин С. Н. Согласно его подходу, государственный финансовый контроль — это организационно-структурный процесс проверки законности, целесообразности и эффективности действий, связанных с образованием, распределением и использованием бюджетных и других денежных ресурсов и имущественных ресурсов государства, а также реализуемой финансовой политики в части выявления нарушений финансово-валютных и законодательно-правовых норм регулирования. [5]
Э. С. Рожкова, Л. Н. Абрамовских целью государственного финансового контроля называют обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности. [6]
Однако мы не согласны с такой постановкой цели государственного финансового контроля. Считаем, что перечень целей государственного контроля гораздо шире, поскольку государственный контроль распространяется не только на бюджетные отношения, но и на все финансовые отношения, происходящие между всеми экономическими субъектами. Так, одной из целей государственного финансового контроля является не только выявление финансовых злоупотреблений и нарушений финансовой дисциплины в бюджетной сфере, но и на всех финансовых рынках.
Рассмотрим виды государственного финансового контроля. Согласно российскому бюджетному законодательству государственный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний.
Бюджетный кодекс РФ не определяет, какой признак положен в основу данной классификации. Однако, исходя из состава органов отнесенных к внешнему и внутреннему контролю, можно предположить, что таким признаком является отношение заказчиков контрольных мероприятий к органам исполнительной власти. Так, контроль со стороны законодательной власти, осуществляемый подотчетными ей контрольно-счетными органами, является внешним для органов исполнительной власти.
В. М. Родионова, В. И. Шлейников, а также А. Ф. Ноздрачев также отмечают, что в настоящее время классификация контроля на внешний и внутренний приобретает в отношении государственного финансового контроля новое смысловое значение. Оно предопределяется разделением властей и, соответственно, функций в бюджетном процессе и центральным местом органов исполнительной власти в организации и исполнении бюджета. Внешний контроль, как контроль от исполнительной власти не зависимый, противопоставляется внутреннему контролю, осуществляемому в рамках системы исполнительной власти соответствующими государственными органами. Внутренний бюджетный контроль — это всегда контроль исполнительной власти.
Нам такой подход представляется несколько некорректным. Такая структура органов государственного финансового контроля не соответствует теории вопроса. Как отмечалось ранее, понятие государственный финансовый контроль не тождественно бюджетному контролю. По нашему мнению, государственный финансовый контроль включает в себя также налоговый, банковский, страховой, валютный и другие направления финансового контроля.
В соответствии со статьей 41 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» надзор за деятельностью кредитной организации осуществляется Банком России.
С 2013 г. Банк России является также органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и в сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами.
Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах. В соответствии со статьей 2 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943 «О налоговых органах Российской Федерации» единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальных органов.
Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк РФ и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ. В настоящее время таким уполномоченным органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
Ввиду этого, рассмотрев систему органов государственного финансового, считаем, что вряд ли верно закладывать в основу классификации видов и органов государственного финансового контроля — положение относительно исполнительной власти.
Современный этап развития российского государства характеризуется постановкой и необходимостью решения масштабных, общенациональных социально-экономических задач. Обязательным условием обеспечения высоких темпов роста экономики, решения важнейших социальных проблем является осуществление качественных преобразований и повышение эффективности деятельности государства в различных сферах. В этих условиях возникновение аудита эффективности следует рассматривать как закономерный процесс, связанный с совершенствованием управления государственными финансами и развитием государственного финансового контроля.
На сегодняшний день в федеральном законодательстве имеется лишь упоминание в статье 157 БК РФ о том, что аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств относится к полномочиям контрольно-счетных органов. Однако среди принципов бюджетной системы РФ в статье 34 Бюджетного кодекса закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств. На практике в настоящее время существует дифференцированный подход к пониманию содержания аудита эффективности. Одни исследователи считают, что аудит эффективности это тип финансового контроля, другие определяют его как инструмент государственного финансового контроля, третьи как проверку. Так:
А. Н. Саунин считает, что: аудит эффективности — это тип финансового контроля экономических и социальных результатов использования государственных (муниципальных) средств, цель которого состоит в оценке эффективности их использования. [7]
С. Н. Рябухин определяет аудит эффективности, как проверку деятельности организации в целях оценки экономности и продуктивности использования ею средств, результативности достижения цели и выполнения задач. [8]
Иное мнение у Е. Н. Синевой, которая считает, что аудит эффективности является важным инструментом государственного финансового контроля, направленным на оценку эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, а также выработку рекомендаций по устранению нарушений и дальнейшему повышению результативности использования бюджетных средств. [9]
В международном стандарте высших органов финансового контроля (TheInternationalStandardsofSupremeAuditInstitutions 3000) дается следующее определение аудита эффективности.
Аудит эффективности (Performanceauditing) — это независимая экспертиза эффективности и результативности государственных предприятий, программ или организаций, экономичного использования ресурсов, целью, которой являются совершенствования деятельности объектов аудита.
Содержание аудита эффективности не раскрывается и в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Определение, содержание и методику проведения аудита эффективности раскрывает Счетная палата РФ в стандарте финансового контроля 104. «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утвержденный решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 9 июня 2009 года. В этом стандарте аудит эффективности определяется как тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого являются определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций [10]. Однако данный документ не носит обязательный характер и ввиду отсутствия законодательного закрепления каждый контрольно-счетный орган вправе создавать свои стандарты и методики проведения аудита эффективности отличающиеся от него.
С точки зрения С. В. Степашина, аудит эффективности — это независимая оценка эффективности и результативности правительственных мероприятий, программ или организаций с точки зрения их экономичности и соответствия целям. [11]
Аудит эффективности предусматривает контроль за соблюдением принципов экономичности, эффективности и результативности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности.
Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств. Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.
Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества. Использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия).
Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных слуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Использование государственных средств объектом проверки может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги или объем произведенной продукции и оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей.
Результативностьхарактеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности.
Изучив теорию аудита эффективности, предлагаем следующее определение аудита эффективности. Аудит эффективности это один из способов осуществления государственного финансового контроля, выражающийся в экспертизе (проверке) эффективности, результативности и экономности использования государственных (муниципальных) средств и ресурсов (финансовых, имущественных, природных), деятельности государственных предприятий, выполнения государственных (муниципальных) программ, и направленный на совершенствования деятельности объектов аудита.
Таким образом, основному понятию в контрольно-ревизионной деятельности как аудит эффективности законодатель, к сожалению, не дал определение, не установил их отличительные особенности, цели и задачи, не определил права, обязанности и порядок деятельности субъектов контроля. Конечно же, практика проведения контрольных мероприятий, ведомственные инструкции, сложившиеся традиции — все это дает возможность провести то или иное контрольное мероприятие на должном уровне и соответствующим образом оформить его результаты. Однако нормативный правовой акт, вводящий перечисленные выше термины в правовое поле российского законодательства, до настоящего времени не принят, поэтому каждый трактует эти понятия так, как сочтет нужным.
В связи с тем, что результаты аудита эффективности непосредственно связаны с оценкой деятельности исполнительной власти по управлению государственными средствами, законодательная (представительная) власть стала проявлять определенный интерес к аудиту эффективности. Аудит эффективности только тогда принесет ощутимую пользу для государства в целом, когда его будут применять все контрольно-счетные органы Российской Федерации. А это предполагает разработку единых методических основ, правил и процедур проведения аудита эффективности.
Литература:
- Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль: учебник. — М., 2002.
- Финансы, налоги и кредит: учебник. − Изд. 2-е доп. и перераб. / под общ. ред. Мацкуляка И. Д. — М.: Изд-воРАГС, 2007. − С. 208.
- Финансовое право / под ред. проф. О. Н. Горбуновой. — М., 1998.
- Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. — М., 2006. — С. 161.
- Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов: Монография — М.: Наука, 2004.– С.286.
- Рожкова Э. С. Государственный финансовый контроль [Электронный ресурс]: учеб. пособие / Э. С. Рожкова, Л. Н. Абрамовских. — Красноярск: Сиб. федер. ун-т, 2012. — С. 128.
- Саунин А. Н. Аудит эффективности в России: методика и практика. — ОАО Воентехиздат Москва, 2010. — С. 200.
- Рябухин С. Н.. Аудит эффективности государственного сектора экономики. Курс лекций / С. Н. Рябухин, С. Б. Климантов — М.: Триада Лтд, 2006. — С.304.
- Бурнашева Э. И. Перспективы аудита эффективности деятельности государственных унитарных предприятий // auditfin.com/fin/2011/6/04_02/04_02 %20.pdf.
- Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведения аудита эффективности использования государственных средств», утвержденный решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 9 июня 2009 года (протокол № 31Л (668)).
- Зуева И. А. Пути внедрения государственного аудита // Финансы. 2005. № 6.
