Анализ положений уголовно-процессуального и профильного законодательства в области регулирования полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, в том числе и магистральной нормы, предусмотренной частью 2 статьи 30 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», которая гласит: «Указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного закрепления, являются обязательными для исполнения», позволяет сделать вывод о том, что прокурор обладает исключительным правовым статусом и уникальными полномочиями и правами в отношении органов дознания и дознавателей [1].
Указанное детально раскрывается в положениях Приказа Генерального прокурора от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» [2].
Таким образом, складывается ситуация, в которой прокурор, не обладая административно-распорядительными полномочиями руководителя и не являясь прямым начальником дознавателей, тем не менее наделен широчайшим спектром прав и полномочий в отношении последних, осуществляя тем самым процессуальное руководство деятельностью органов дознания, что образует двоевластие в указанной сфере, поскольку дознаватель одновременно помимо прокурора подчинен указаниям непосредственных руководителей — начальника подразделения дознания и начальника органа дознания.
Проблема процессуальной самостоятельности дознавателя, разграничения контрольно-надзорных полномочий прокурора и процессуальных функций начальника органа дознания многие годы остается в центре внимания как ученых-процессуалистов, так и правоприменителей.
Ряд авторов высказывает мнение о том, что полномочия прокурора на данный момент времени представляются недостаточными и требуют детализации и расширения. Другие придерживаются позиции о том, что контрольно-надзорные функции прокурора за соблюдением установленного законом порядка и формы расследования и руководство деятельностью следователя и дознавателя имеют сущностно различную природу и не должны быть сосредоточены в руках одного субъекта уголовного процесса. Так, Мусеибов У. А. в своих работах проводит детальный анализ правового статуса субъектов ведомственного (процессуального) контроля и надзора, разграничивает их полномочия и функции и утверждает, что режим осуществления полномочий прокурора в отношении всех должностных лиц и органов предварительного расследования — как следователей, так и дознавателей — необходимо унифицировать и свести к одному знаменателю, оставив лишь надзорный характер [3].
Теоретики уголовного процесса обоснованно выносят на обсуждение следующие вопросы. Является ли дознаватель по-настоящему процессуальной самостоятельным при производстве процессуальных действий и принятии процессуальных решений (п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ)? Не представляется ли излишним по отношению к дознавателю количество «руководителей» и не избыточен ли объем их полномочий? Не возникает ли ситуация дублирования полномочий между разными руководящими субъектами? Каким образом решается вопрос процессуальных конфликтов и разногласий?
И, в конце концов, насколько обоснованным является различие в объеме полномочий прокурора в указанной сфере в зависимости от формы (вида) предварительного расследования?
Не уходя в дискуссию о сущностных различиях имеющихся в российском уголовном процессе форм предварительного расследования, тем не менее, следует отметить, что аргументированной и обоснованной представляется позиция Н. С. Мановой, которая утверждает, что дифференциация форм обязана производиться в первую очередь в связи с сущностными различиями в процедуре деятельности, качественными различиями, неповторимыми особенностями в форме деятельности <4>.
Так, вероятными отличиями представляется дифференциация процессуальных средств и способов установления обстоятельств совершенного преступления и доказывания виновности лица, срок и порядок принятия решений, их виды, состав должностных лиц.
Через призму изложенного различия между следствием и дознанием не представляются принципиальными, более того, они являются формальными и в некотором роде искусственно созданными, однако полномочия прокурора по отношению к должностным лицам, производящим следствие и дознание, существенно качественно различны.
В чем причина подобного дифференцированного подхода законодателя? В данном случае можно подойти к указанной проблеме с разных сторон.
Так, Лазарева В. А. высказывает позицию о том, что руководство дознанием и надзор за ним по сей день остаются в одних руках (имея в виду, разумеется, сотрудников прокуратуры), в связи со следующим. Так, органы дознания многочисленны, а исполняемые ими функции еще более множественны и не ограничены лишь производством предварительного расследования, в связи с чем в некоторых из данных органов отсутствуют специальные подразделения по расследованию, что сказывается на качестве процессуального руководства [5].
Кроме того, с учетом личного практического опыта следует добавить, что существенным аргументом в пользу указанного подхода является довольно низкий уровень профессиональной квалификации подавляющего большинства сотрудников органов дознания, что наглядно отражается в неуклонно возрастающем количестве актов прокурорского реагирования и выявляемых нарушений закона при производстве дознания.
Также обоснованным представляется утверждение о том, что дознание — будучи «упрощенной» по отношению к предварительному следствию формой расследования с более короткими сроками — требует более быстрого и качественно иного реагирования на нарушения законности и прав субъектов при его производстве.
Тем не менее, является ли разумным подход, при котором в качестве инструмента решения организационных проблем задействуется уголовно-процессуальный закон? Так ли необходимо решать уголовно-процессуальными нормами проблемы, имеющими организационно-управленческую природу, или они имеют сущностно другую цель и назначение?
Соглашаясь с позицией тех авторов, которые не видят оснований для подобного разграничения полномочий прокурора по отношению к следствию и дознанию, следует отметить, что в качестве пути совершенствования уголовно-процессуального и профильного законодательства в целях усиления дознания и деятельности прокурора при его производстве как отдельных видов правовой защиты публичного, общественного интереса и прав человека следует углубить именно собственно надзорные полномочия прокурора, отвечающие и не противоречащие природе прокурорского надзора, которые будут достаточными для своевременного выявления, устранения и превенции нарушений уголовного и уголовно-процессуального законодательства при производстве расследования вне зависимости от его формы, а также постепенно в несколько этапов вывести дознание из-под по сути непосредственного руководства прокуратуры, в первую очередь поставив целью повышение качественной подготовки корпуса дознавателей и решения управленческо-организационных проблем, как, например, реорганизация структуры органов дознания.
Следует детально разграничить и повысить действенность механизмов руководства деятельностью дознавателей, процессуально-ведомственного контроля за их деятельностью и надзора, как средств обеспечения законности уголовного процесса, повысив в своей части процессуальную самостоятельность дознавателей, а также прокурорский надзор — в своей части — при этом не лишая прокурора действенных рычагов воздействия на качество и законность различных форм предварительного расследования, поскольку именно он выступает лицом, представляющим публичный интерес в данной среде, а также связующим звеном между двумя видами стадий уголовного процесса — судебными и досудебными.
Литература:
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174 — ФЗ: по сост. на 08.12.2020 // Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.
- Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания: приказ Генеральной прокуроры Российской Федерации от 26.01.2017 № 33 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 23.12.2020)
- Мусеибов Д. А. Процессуальные функции и полномочия прокурора / У. А. Мусеибов // Российский следователь. 2016. № 21. С. 6–10.
- Манова Н. С. Теоретические проблемы уголовно-процессуальных производств и дифференциации их форм: Дис.... д. ю. н. / Н. С. Манова. М., 2005. 443 с.
- Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе: Учеб. пособие / В. А. Лазарева. М.: Юрайт, 2011. 296 с.
