В теории и практике прокурорского надзора зачастую апеллируют понятиями «акт прокурорского надзора» и «акт прокурорского реагирования» (акт реагирования). Несмотря на распространенность употребляемых терминов, ни юридическая литература, ни законодатель не содержит общепринятых дефиниций и не разграничивает данные правовые акты [1].
К сожалению, в сфере уголовного судопроизводства этот вопрос урегулирован недостаточно четко, что вызывает как научные споры, так и сложности правоприменительного характера. Действующее законодательство о прокуратуре и уголовно-процессуальное законодательство не содержит определения термина «акта прокурорского реагирования». Традиционно под актами прокурорского реагирования понимают специфические, установленные Законом о прокуратуре средства, применяемые в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных полномочий [2].
Так, под актом прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве понимается единство властного волеизъявления и процессуального действия, в которых прокурор в пределах своей компетенции в определенном законом порядке проявляет правовое отношение к деятельности иных органов и лиц, участвующих в уголовном процессе [3].
Отдельными авторами прокурорского надзора акты прокурорского реагирования рассматривается как предусмотренное федеральными законами правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей предметной и иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности [4].
Винокуров Ю. Е. рассматривает акты прокурорского надзора как специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий [5].
Таким образом, акт прокурорского реагирования — это адресованное уполномоченным должностным лицом органом предварительного следствия формализованное (т. е. отвечающее требования закона о его форме, структуре и содержании) письменное обращение прокурора, принятое им в пределах своей компетенции при наличии предусмотренных законом оснований и в установленном законом порядке, содержащее требование об устранении допущенных в предварительном следствии нарушений закона и (или) причин и условий, способствующих их совершению, о восстановлении нарушенных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, а также привлечение к ответственности виновных должностных лиц.
На основании положений, которые вытекают из пункта 31 статьи 5 и пункта 5 статьи 37 УПК РФ, статей 24, 25, 25.1, 28, 30 и 54 Закона о прокуратуре в совокупности, можно сделать вывод о том, что приносить акты прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве наделены: прокурор города, района, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур и их заместители, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур и их заместители, Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители. Иные прокурорские работники (помощники, старшие помощники и др.) таким правом не обладают. Говоря о представлении об устранении нарушении закона в отношении органов предварительного следствия, можно найти сходство с аналогичными актами, закрепленными статьей 24 Закона о прокуратуре, в главе общего надзора за исполнением закона и статьей 28, в главе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Из статей вытекает положение, что данный акт применяется в отношении должностных лиц, которые полномочны устранять соответствующие нарушения. Как правило, речь идет о руководителе соответствующего следственного органа, в отношении выявленных в поднадзорной деятельности систематических нарушений законов, либо единичного грубого нарушения закона. Следует добавить, что, например, пункт 17 Приказа Генеральной прокуратуры от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» исключает случаи внесения прокурорами субъектов Российской Федерации актов реагирования непосредственно руководителям Следственного комитета Российской Федерации, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации; проекты актов прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представляются в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации [6].
Представление прокурора, выносится в отношении всех органов предварительного следствия. Указанный акт является комплексным, это объясняется тем, что он содержит несколько требований: устранить опущения нарушения закона, в том числе причины и условия, способствующие нарушению, в связи с чем, привлечь должностное лицо к дисциплинарной ответственности [7]. Как представляется некоторым авторам, при выявлении системных нарушений, вынесение представления об устранении нарушения закона в соответствии с Законом о прокуратуре, данный акт благодаря форме, содержанию и порядку внесения и рассмотрения может достигнуть того результата, который ожидается, т. е. устранить причины нарушений и условия, которые способствовали нарушению.
Приказ № 162 также предусматривают такой акт прокурорского реагирования как представление, и в пункте 1.19 указывает «Каждое полугодие обобщать и анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований и представлений прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования» [8].
Если мы говорим об органах предварительного следствия, то прокурорская практика показывает, что наиболее распространено вынесение требований в адрес руководителей Следственного комитета России. А при надзоре за процессуальной деятельностью следователей иных органов, осуществляющих предварительное следствие, чаще выносятся представления об устранении допущенных нарушений закона.
Типичным примером основания для внесения представления служит нарушение органами предварительного следствия требований статьи 61 УПК РФ (обстоятельства, исключающие участие в производстве по уголовному делу). Требования об устранении допущенных нарушений вносятся крайне редко, в основном такими требованиями направляется ход расследования, указывается на необходимость проведения каких-либо следственных действий, но прокурор требует именно устранения нарушений закона, в основном обращает внимание на недостатки при сборе доказательств по делу [9].
При аналогичных же нарушениях статьи 61 и 108 (заключение под стражу) УПК РФ в адрес руководителя подразделения Следственного комитета России выносится требование. При этом требование скорее носит фиксирующий характер, оно констатирует выявленные нарушения, однако прокурор в требовании ставит вопрос о привлечении лиц, допустивших, например, волокиту по делу, к дисциплинарной ответственности. В требовании также часто указывается на нарушение следователем статьи 73 УПК РФ (обстоятельства, подлежащие доказыванию), однако при анализе такого рода мер реагирования становится ясно, что они представляют собой универсальную смесь из фиксации фактов нарушения закона, которые устранены быть не могут, например нарушение требований разумности сроков уголовного судопроизводства, и указаний на те нарушения закона, которые могут и должны быть устранены.
При надзоре за предварительным следствием относительно небольшое количество уголовных дел позволяет наиболее полно осуществлять полномочия по надзору за ходом расследования, направляя его ход внесением требований, в которых сочетаются как указания на уже допущенные нарушения, так и необходимость устранения нарушений закона, которые могут повлиять на законность и обоснованность принимаемого решения.
В настоящее время Закон о прокуратуре в статье 6 закрепляет, что исполнения требований прокурора подлежат безусловному исполнению в установленный срок, в том числе и те, которые вытекают из статьи 30 Закона о прокуратуре, которая закрепляет предмет рассматриваемой отрасли надзора. Ранее мы рассматривали часть 6 статьи 37, в силу которой такое положение утрачивает свой абсолютный императивный характер.
Следует сказать о том, что данный вид акта начал действовать и применяться с введением аналогичного полномочия прокурора Федеральным законом от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ в пункт 3 части 2 статьи 37 УПК РФ. Соответственно этот акт начал использоваться в прокурорской практике вместе с вступлением в силу этого Федерального закона [10].
Существуют и другие акты реализации прокурорского надзора, как в теории, так и в практике прокурорского надзора за предварительным следствием.
Самым распространенным актом реагирования является постановление. Это и обоснованно, так как данный акт является более эффективным по сравнению с другими, посредством которого реализуется большая часть полномочий прокурора. Например: пункт 2 части 2 статьи 37 УПК РФ закрепляет, что прокурор уполномочен выносить постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения об уголовном преследовании по фактам, выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; пункт 5.1 части 2 статьи 37 УПК РФ регламентирует проверку законности и обоснованности решений следователей или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, его приостановлении, прекращении, в связи с чем принимает соответствующие решения, а пункты 14, 15 части 2 статьи 37 дает право прокурору утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу. Так речь идет о таких постановлениях, как постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, для возвращения уголовного дела со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков, об отмене постановления следователя о приостановлении предварительного следствия и об отмене постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования.
УПК закрепляет в статьях 221 и 226 решения прокурора по уголовному делу, в том числе поступивших с обвинительным актом, которые также регламентируют полномочие прокурора применять подобные постановления в качестве акта реагирования.
Что касается письменного согласия (утверждения) и представления об устранении нарушений, в данном случае эти акты также применяются в отношении органов предварительного следствия. Письменное согласие подразумевает под собой процессуальный акт, который выражает определенного рода резолюцию, в качестве которой выступает согласие или несогласие, а также утверждение. Так мы ведем речь о том, что пункты 14, 15 части 2 статьи 37 УПК РФ говорят о выражении воли прокурора, о его утверждении обвинительных заключений, актов, постановлений по уголовному делу, в том числе, если внимательно прочесть норму пункта 15 части 2 статьи 37 УПК РФ, то из нее опять-таки вытекает резолютивный характер действий прокурора. Можно прийти к выводу, что этот акт принимается и необходим для передачи дела на рассмотрение суда.
Таким образом, говоря об актах прокурорского реагирования, не все акты, закрепленные законодателем могут быть реализованы в полной мере, то есть прокурор не всегда реализует весь комплекс данных ему полномочий посредством актов, но в настоящее время это самый эффективный способ надзирать и контролировать деятельность должностных лиц при осуществлении предварительного следствия. Прокурор, осуществляя надзор за предварительным следствием применяет полномочия и акты прокурорского реагирования, на основании Закона о прокуратуре и уголовно-процессуального закона, тем самым предотвращая нарушения в сфере предварительного следствия.
Литература:
- Бызова М. В. Понятие и соотношение актов прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования // Юридическая наука и правоохранительная практика — 2008. — № 3(6). — С.70.
- Буланова Н. В. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные органами дознания и органами предварительного следствия в досудебных стадиях уголовного процесса // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2014. — № 4(42). — С. 37.
- Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор: учебник. — М.: изд-во Юрайт-Издат, 2007. — 459 с. — С. 160
- Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина [Электронный ресурс]: приказа Генеральной прокуратуры от 7 декабря 2007 года № 195. — Документ опубликован не был. — Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
- Ергашев Е. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, как новый вид актов прокурорского реагирования // Уголовное право. — 2007. — № 6. — С. 82.; Соколов А. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении нарушений федерального законодательства в уголовном процессе // Уголовное право. — 2009. — № 2. — С. 126.
- Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия [Электронный ресурс]: приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 июня 2011 года № 162. // КонсультантПлюс: справ. правовая система. — Электрон. дан. — М., 2019. — Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
- Дронов В. В. Надзор за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие // Законность. — 2014. — № 5– С. 48–49.
- Мезинов Д. А. Прокурорский надзор в РФ вопросы особенной части. / Д. А. Мезинов. — Томск.: Изд-во НТЛ., 2011. — 132 с. — С. 106.
- Малько А. В., Матузов Н. И. Теория государства и права: учебник/ А. В. Малько, Н. И. Матузов. — М.: издво Юристъ., 2004. — 245 с. — С. 19
