Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание в Вооруженных Силах Российской Федерации



Под предметом прокурорского надзора в юридической литературе понимается исполнение законов (соблюдение прав и свобод человека и гражданина) поднадзорными прокурору органами, должностными и иными определенными законом лицами [1]. Соответственно, предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих производство дознания по уголовным делам в Вооруженных Силах Российской Федерации, а равно соблюдение прав и свобод человека и гражданина и военнослужащих органами дознания Вооруженных Сил Российской Федерации.

С сущностью прокурорского надзора непосредственно связаны его цели и задачи. Цели и задачи обусловливают внутреннее содержание деятельности того или иного органа, института, принципы его функционирования и построения, включая и саму форму организации [2], что не является исключением и для прокурорского надзора.

Как отмечается в Настольной книге военного прокурора, целью прокурорского надзора является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства [3]. Декларируемая цель едина для всех направлений прокурорского надзора. Вместе с тем, подобное мнение не разделяет В. Ф. Крюков, который полагает, что цели прокуратуры делятся на ближайшую и конечную, при этом ближайшей целью является принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения прав и свобод гражданина и восстановление их, а конечной — создание условий, исключающих нарушение закона [4]. Одновременно с этим А. В. Агутин указывает, что целью прокурорского надзора является «…конечным результатом деятельности прокурора (или коллектива прокурорских работников), предопределяющий выбор соответствующих средств и систему специфических действий, с одной стороны, и … способом интеграции различных действий прокурора в некоторую последовательность или систему» [5]. Представляется, что наиболее последовательной и более правильной с точки зрения правоприменительной деятельности прокурорского работника является точка зрения, изложенная в Настольной книге военного прокурора.

Указанная цель реализуется посредством выполнения целого ряда задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации. По мнению

А. Ю. Винокурова [6], задачи прокурорского надзора можно поделить на три группы: общие, специальные и частные, хотя такое разделение представляется условным.

Общие задачи прокурорского надзора закреплены в статье 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в ряде иных нормативно-правовых актов (например, в УПК РФ), заключаются в охране от всяких посягательств закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя, политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ и прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.

Специальные задачи зависят, по его мнению, от направления осуществляемого надзора. Так, применительно к надзору за исполнением войсками и воинскими формированиями, дислоцированными за пределами территории Российской Федерации, таковой являются, в частности, обеспечение точного исполнения законов органами военного управления и воинскими должностными лицами, касающихся регулирования деятельности указанных подразделений.

Частные задачи в ходе осуществления надзорной деятельности прокурором проявляются в постановке конкретным прокурором конкретных задач, например, при проверке исполнения законов в области выплат денежного довольствия военнослужащему ставятся такие задачи как изучение документов, свидетельствующих о назначении определенных выплат конкретному военнослужащему, привлечение специалистов, получение объяснений от соответствующих должностных лиц.

Иной представляется позиция А. Ю. Гулягина относительно задач прокурорского надзора. Так, он считает, что задачи прокурорского надзора соответствуют его целям и не могут отличаться от них. При этом их специфика определяется исключительно возникшей надзорной ситуацией. Однако, данная позиция не может быть признана верной, поскольку цели прокурорского надзора, исходя из самого его сущности, реализуются через его задачи, которые зависят от конкретной ситуации и изменяются в зависимости от направления осуществляемого надзора.

Реализация задач рассматриваемого направления прокурорского надзора имеет определенные ограничения, установленные законодательством Российской Федерации. Такие ограничения в юридической литературе именуются «пределами прокурорского надзора».

Первое ограничение предусмотрено частью 2 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», которая устанавливает, что «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы» [7]. Иначе говоря, надзорная функция прокуратуры заканчивается там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа определяет границы компетенции прокуратуры.

Следующее ограничение установлено частью 2 статьи 26 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» — органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных организаций. Данное ограничение несколько схоже с рассмотренным выше пределом, но отличается от него тем, что органы прокуратуры в данном случае не имеют права вмешиваться в деятельность поднадзорной организации, выполняя ее обязанности (к примеру, военный прокурор гарнизона не имеет права издавать организационно-распорядительные документы, касающиеся деятельности воинской части (приказы, приказания, регламентирующие тот или иной порядок, положение), а может лишь при их несоответствии закону принести на них протест в порядке статьи 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). Вместе с тем, как указывает Ю. А. Зюбанов, подобный запрет характерен прежде всего для надзора за исполнением законов субъектами предпринимательской деятельности [8].

Следующим пределом осуществления прокурорского надзора следует считать положение о том, что прокурорские проверки проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (часть 2 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). Из этого следует, что прокурорские проверки не могут носить характер, специально направленный на выявление нарушений законодательства Российской Федерации (имеется в виду так называемый «наступательный» характер прокурорских проверок, когда проверки проводятся вне зависимости от наличия или отсутствия информации о фактах нарушения законов). Представляется, что подобное положения в определенной степени урезает профилактический характер деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

По общему правилу надзорная деятельность осуществляется на основе планов работы Главной военной прокуратуры, окружных (флотских) и гарнизонных военных прокуратур, которые разрабатываются в Главной военной прокуратуре и подчиненных прокуратурах с учетом планов вышестоящих прокуратур. Вместе с тем, как считает А. Ю. Винокуров, рассматриваемое ограничение «…в принципе не свидетельствует о невозможности осуществления проверочных и иных мероприятий» [9], делая акцент на надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации. В качестве аргумента он приводит надзор за соответствием закону правовых актов, издаваемых поднадзорными военному прокурору лицами и организациями, поскольку данное направление надзора осуществляется непрерывно, вне зависимости от наличия или отсутствия информации о принятии поднадзорным лицом или организацией противоречащего закону правового акта, ссылаясь при этом на нормы приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» [10], при анализе положений которого действительно следует, что данное направление надзора, являясь составной частью надзора за исполнением законов, осуществляется вне зависимости от наличия или отсутствия упомянутой выше информации. Аналогично он рассуждает и в отношении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Данный предел прокурорского надзора, как отмечает Ю. А. Зюбанов, может быть преодолен при наличии следующих условий:

1. Органы прокуратуры Российской Федерации располагает информацией о фактах нарушения законодательства Российской Федерации поднадзорным объектом, требующей принятия мер прокурорским работником;
2. Соответствующая информация не подпадает под компетенцию других органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль (надзор) за исполнением законов в определенной сфере правоотношений;
3. Информация о фактах нарушения законов не может быть подтверждена или опровергнута без проведения проверки.

Е. Р. Ергашев выделяет также следующий предел прокурорско-надзорной деятельности — опосредованный характер властных полномочий прокуратуры. Данный предел проистекает из положений статей 23–25 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», исходя из буквального толкования которых следует, что акты прокурорского реагирования прокурора «…обязывает субъекта, получившего акт прокурорского реагирования, лишь к обязательному рассмотрению данного акта и направлению прокурору письменного сообщения о результатах рассмотрения. Требования прокурора, изложенные в акте прокурорского реагирования, касающиеся выявленных прокурором нарушений закона, не являются для органа или должностного лица обязательными к исполнению. Следовательно, любой акт прокурорского реагирования обязателен для рассмотрения, но не обязателен для исполнения» [11]. Представляется, что в таком случае важнейшим признаком, присущим актам прокурорского реагирования, является их убедительность, понуждающая лицо или организацию, в отношении которых он был вынесен, к исполнению требований прокурора. Вместе с тем, данный предел (или принцип) ограничивает прокурорскую власть, что, в силу задач и функций органов прокуратуры Российской Федерации, возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, представляется неприемлемым.

Литература:

1. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров, под общ. ред. А.Ю. Винокурова. – 4-е изд., пер. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2018. – С. 21.
2. Гулягин А.Ю. Цели, задачи и функции органов прокуратуры – основа качественного обеспечения законности // Юридический мир. – М.: Юрист, 2011. - № 3. – С. 50.
3. Настольная книга военного прокурора: пособие / под общ. ред. заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора С.Н. Фридинского. – Издание второе, исправленное и дополненное. - М.: «Граница», 2014. – С. 51.
4. Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору: учебное пособие для юридических вузов и факультетов. – Курск, 2000. – С. 29.
5. Агутин А.В. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений экстремистской направленности // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. – 2017. - № 3. – С. 95.
6. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов. – 3-е изд., пер. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2017. – С. 15.
7. Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. - № 8. – Ст. 366.
8. Зюбанов Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). – М.: Проспект, 2018. – С. 119.
9. Винокуров А.Ю. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. – 2012. - № 11. – С. 17.
10. Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // Документ опубликован не был.
11. Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. – 2006. - № 3. – С. 44.