Понятие, задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания



Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания является одним из видов надзора, осуществляемого прокуратурой Российской Федерации. Анализ законодательных актов позволяет заключить, что данный вид надзора является одним из основных осуществляемых органами прокуратуры РФ, в связи с чем необходимо определиться с его значением.

Безусловно, прокурорский надзор означает надзор, осуществляемый прокурором или прокуратурой, правовое положение которой в Российском государстве определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1 [15] (далее — закон «О прокуратуре Российской Федерации»). В Конституции РФ [10] также установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ч. 1 ст. 129), в качестве которого следует назвать закон «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно этому закону основным направлением деятельности, подлежащим осуществлению прокуратурой, является надзор, о чем говорится в ч. 1 ст. 1 приведенного федерального закона, устанавливающего прокуратуру как единую централизованную федеральную систему органов по надзору от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

О. В. Воронин также называет прокурорский надзор в качестве основной функции «отечественной прокуратуры» [7]. Аналогичное мнение высказывает Ш. Ш. Байрамов [2], что справедливо и соответствует п. 1 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой иные функции прокуратуры указаны в числе полномочий прокуратуры, но без приведения их перечня и путем их общего формулирования, как «иные функции, установленные федеральными законами». Помимо этого, в тексте рассматриваемого закона в п. 2 ст. 1 приводятся кроме надзора и другие полномочия прокурора такие, как уголовное преследование на основе уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, административное производство на основе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. А также прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. По мнению О. В. Воронина тем самым «была закреплена многофункциональная модель прокурорской деятельности» с провозглашением основного назначения прокуратуры в осуществлении надзора [6].

А. Ю. Винокуров и Ю. Е. Винокуров определяют прокурорский надзор, как «вид государственной деятельности, осуществляемый исключительно органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Конституции РФ и действующих на территории РФ законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора» [5]. Указанные авторы, продолжая раскрывать понятие прокурорского надзора, пишут, что это «форма государственного контроля в сфере обеспечения законности, присущий только органам прокуратуры» [5, c. 18].

В свою очередь надзор прокуратуры в законе «О прокуратуре Российской Федерации» подразделяется на различные виды, что позволяет ученым В. Г. Бессарабову и другим справедливо оценивать, что это — «огромный фронт работы по надзору за исполнением законов практически во всех ключевых сферах общественной жизни» [3; 16]. С. А. Воронин называет их «отраслями надзора», которые указаны в ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации» [16].

Исходя из положений закона, можно выделить основные виды (отрасли) надзора прокуратуры РФ, перечисленные в первых пяти (5) пунктах п. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации». В третьем по счету абзаце предусмотрен надзор прокуратуры РФ за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В свою очередь в 3 абзаце п. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации» произведено соединение в одной отрасли надзора несколько отличных друг от друга видов деятельности: оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной, которая включает в себя дознание и предварительное следствие, поскольку они регулируются различными федеральными законами и отличаются специфичными методами осуществления.

Данный надзор обладает определенной спецификой, отличающей его от других видов прокурорского надзора. В главе 3 раздела III Федерального Закона «О Прокуратуре РФ» указаны признаки предмета присущие данному направлению, а именно: «Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» [15].

В процессе надзорной деятельности за органами дознания на протяжении всей их деятельности, прокурор решает следующие основные задачи, направленные на выявление нарушений: — прав и законных интересов как потерпевших от преступлений; так и лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, и избрании в отношении них мер пресечения при расследовании преступлений; иных участников уголовного судопроизводства; — порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях; порядка возбуждения уголовных дел; порядка принятия органами дознания предусмотренных законом мер по установлению виновных лиц, порядка получения и сохранения вещественных доказательств, добытых на этом этапе досудебного производства; — при проведении предварительного расследования, а именно общих требований закона к порядку производства предварительного расследования и непосредственно производства каждого процессуального действия; — при принятии решений органами, осуществляющими дознание, в ходе реализации своих полномочий. В случае выявления указанных нарушений закона перед прокурором стоит задача по их устранению. Кроме того, прокурор должен обеспечивать решение задачи по пресечению указанных нарушений в дальнейшем, их развитию и наступлению отрицательных последствий, по принятию мер по предотвращению нарушений закона в последующем, по обеспечению привлечения виновных лиц к соответствующей юридической ответственности и восстановлению нарушенных на досудебной стадии уголовного судопроизводства прав граждан. При этом, разрешая указанные задачи, прокурор использует предоставленные ему законом полномочия. Поскольку производство дознания напрямую связано с правами и свободами человека и гражданина, поэтому и законодатель в качестве первого элемента предмета надзора закрепил именно соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

УПК РФ (ч. 1 ст. 37) устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

При этом не является смысловым различие в сформулированном в УПК РФ и Законе «О прокуратуре РФ» подходе к определению прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия. В данном случае следует согласиться с мнением А. Г. Халиулина: «Представляется, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия также является надзором за исполнением законов этими органами, так как вся процессуальная деятельность осуществляется исключительно на основе закона» [12]. Вместе с тем, видится обоснованной позиция Ш. М. Абдул-Кадырова, что «закрепленное в ст. 37 УПК РФ понятие «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия» не является полным и не отражает сути правоотношений, которые складываются в данной сфере. Прокурор ни в какой сфере надзор за деятельностью не осуществляет, а осуществляет надзор за исполнением законов» [1].

Достаточную неопределенность в теории уголовного процесса и прокурорского надзора создает отсутствие единого определения понятия «прокурорский надзор», а также отсутствие единого представления о прокурорском надзоре в уголовном судопроизводстве. С точки зрения законодательства этот вопрос до сих пор оставлен без ответа. В юридической литературе встречаются различные определения термина «прокурорский надзор». Понятие «надзор» имеет значение «присмотр», а «надзирать» означает «насматривать, наблюдать, наглядывать» [8]. Кроме того, термин «надзирать» подразумевает собой «наблюдать с целью присмотра, проверки» [11].

О. С. Капинус и В. П. Рябцев полагают, что «главной функцией прокуратуры является прокурорский надзор» [13], кроме того, «признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений» [13].

Уголовное преследование служит осуществлению надзорной деятельности прокурора и является задачей прокурора в досудебном производстве: «Уголовное преследование не следует рассматривать как самостоятельную функцию прокуратуры в предварительном следствии, такой характер она приобретает при участии прокурора в рассмотрении уголовных дел в суде. Вместе с тем следует учесть, что уголовное преследование является основой досудебного производства и составляет содержание деятельности органов предварительного следствия. Соответственно прокурор, выступая в качестве надзирающего органа за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, связан с осуществлением деятельности по уголовному преследованию. Поэтому уголовное преследование служит осуществлению его надзорной деятельности и выступает задачей прокурора в предварительном следствии» [4].

А. В. Смирнов, исследуя роль прокурора в досудебном производстве, считает возможным ему поступиться уголовным преследованием ради надзора за исполнением законов: «Надзорная функция прокурора на предварительном расследовании проявляется там, где он руководствуется исключительно интересами строгого и точного исполнения закона, жертвуя ради этого, если потребуется, даже эффективностью уголовного преследования» [14].

Одно из наиболее радикальных решений проблемы высказано О. А. Кожевниковым: «Прокурорский надзор за исполнением законов при проведении дознания и предварительного следствия есть отдельное направление деятельности российской прокуратуры. При этом на нее не может быть возложено уголовное преследование, являющееся функцией органов предварительного расследования» [9].

На основе вышесказанного и полного анализа действующего законодательства, а также статистических данных, можно сделать вывод: прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания является одним из главных направлений деятельности органов прокуратуры РФ и ее должностных лиц. Именно развитие данного вида надзора будет способствовать законному, полному и надлежащему расследованию уголовных дел на стадии предварительного расследования, так как после радикальных изменений в 2019 году в УПК РФ, была выявлена отрицательная статистика, которая свидетельствует о многочисленных нарушений, допущенных органами дознания.

Литература:

1. Абдул-Кадыров Ш.М. Осуществление прокурором уголовного преследования и надзора за исполнением законов в досудебном производстве: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / АбдулКадыров Шарпудди Муайдович. М., 2015. С. 8.
2. Байрамов Ш.Ш. Проблемные аспекты надзора за исполнением законом как основная функция прокурора в досудебной стадии уголовного процесса // Российский следователь. 2014. № 6. С. 12.
3. Бессарабов В.Г., Игонина Н.А., Викторов И.С., Буренина О.В. К вопросу о критериях эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 47-53.
4. Буглаева Е.А., Виницкий Л.В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия: монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 44.
5. Винокуров А.Ю., ВинокуровЮ.Е. Прокурорский надзор: учебник для прикладного бакалавриата / под общ.ред. А.Ю. Винокурова; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015. С. 17.
6. Воронин О.В. О некоторых тенденциях развития отечественной прокурорской деятельности // Вестник Томского государственного университета. Право. 2013. № 4 (10). С. 70.
7. Воронин О.В. Теоретические основы современной прокурорской деятельности / под ред. д.ю.н. А.Г. Халиуллина. Томск, 2013. С. 55.
8. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 2. И – О. М.: Русский язык, 1979. С. 401.
9. Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография. Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2007. С. 62.
10. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 15. Ст. 1691.
11. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1997. С. 379
12. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 261.
13. Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С. Капинус и др.; под общ. ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Издательство Юрайт, 2014. Серия: Бакалавр. Углубленный курс. С. 63.
14. Уголовный процесс : учебник / А. В. Смирнов, К. Б. Калиновский ; под общ. ред. А. В. Смирнова. — 7-е изд., перераб. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2017. — 752 с.
15. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 1995.№ 47. Ст. 4472 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от .12.2016 г. и с изм., доп., вступ. в силу с 1.01.2017 г.) // Российская газета.2001. № 249.22 декабря.
16. Воронин С.А. Надзорная функция прокуратуры (теоретический аспект) // Административное и муниципальное право. № 5. 2016. С. 435.