В статье рассматривается один из основных инструментов государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности — проведение различного рода проверок. Отмечается важная роль проверочных мероприятий для регулирования указанной сферы. Основное внимание уделяется проверкам в зависимости от основания их проведения: плановым и внеплановым.
Ключевые слова: государственный контроль, проверки, плановые проверки, внеплановые проверки, предпринимательская деятельность.
Сфера предпринимательства в России довольно широка. Так, по данным Федеральной налоговой службы России, на конец 2019 года было зарегистрировано 3,4 млн индивидуальных предпринимателей и 2,5 млн юридических лиц. [1] Для защиты интересов указанных субъектов и для полноценного осуществления ими прав и исполнения обязанностей необходим государственный контроль.
Формы государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности предусмотрены в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон). Среди них, например, проведение проверок, установление режима постоянного государственного контроля (надзора), плановые (рейдовые) осмотры, контрольная закупка.
Проверки — одна из основных и важнейших форм государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности.
В статье 2 Федерального закона даётся легальное определение данного термина: «проверка — совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами».
Так, можно выделить основные признаки мероприятий, являющихся проверками:
− во-первых, они проводятся уполномоченными государственными (муниципальными органами). На федеральном уровне осуществление функций по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности возложено на федеральные службы. [2] Так, это могут быть территориальные органы антимонопольной службы (ФАС), территориальные органы службы по контролю и надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), территориальные органы службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
− во-вторых, в рамках проверочных мероприятий контролируется деятельность определённых субъектов: юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Деятельность физических лиц (например, при исполнении гражданско-правовых договоров) не охватывается Федеральным законом;
− в-третьих, целью проверок является установление соответствия деятельности как процесса и результатов деятельности субъекта предпринимательской деятельности требованиям законодательства.
Отдельно хотелось бы отметить, что из-под сферы действия Федерального закона выведены определённые виды государственного контроля (надзора), среди которых в частности налоговый, валютный и таможенный контроль, банковский и страховой надзор (полный перечень дан в части 3.1 статьи 1 Федерального закона). Помимо этого, допускается, что в иных федеральных законах могут быть конкретизированы требования к порядку проведения проверочных мероприятий (например, лицензионный контроль экспортный контроль, пожарный надзор, строительный надзор — часть 4 статьи 1 Федерального закона).
Рассмотрим проверки в зависимости от оснований их проведения: плановые и внеплановые.
Основанием проведения плановой проверки является ежегодно разрабатываемый органом контроля (надзора) план. Его положения должны соответствовать норме, закреплённой в части 2 статьи 9 Федерального закона, о том, что такие проверки не должны проводиться чаще, чем один раз в три года. Из данного правила есть исключения, позволяющие проводить проверки два и более раз в три года. Они связаны с особым характером предпринимательской деятельности (здравоохранение, образование, электроэнергетика), а также со степенью риска (с классом опасности) деятельности. Трёхгодичный срок начинает течь с момента государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности, а затем — с момента крайней проведённой плановой проверки.
Ранее было указано, что Федеральный закон не распространяется на определённые виды контроля (надзора). Поэтому для них устанавливаются специальные правила в иных нормативных правовых актах. Так, например, в сфере банковского контроля (надзора) нужно руководствоваться положениями, установленными пунктом 1.4 Инструкции Банка России от 05 декабря 2013 г. № 147-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)». [3]
Обеспечивая интересы более слабой стороны в отношениях по контролю (надзору) в сфере предпринимательской деятельности, прокуратура РФ осуществляет контроль над соблюдением законности и исполнения требований к периодичности проведения указанных проверок. Это выражается в обязанности органов государственного контроля (надзора) ежегодно направлять планы проведения плановых проверок в органы прокуратуры, которые могут вносить предложения о проведении совместных проверок. Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети «Интернет», что является одним из воплощений упомянутого выше принципа открытости и доступности информации.
Более интересными являются внеплановые проверки ввиду особых оснований для их проведения, установленных в пункте 2 статьи 10 Федерального закона. Их можно условно разделить на зависящие от волеизъявления проверяемого лица и не зависящие от него. К первой категории относится поступление заявления в орган государственного контроля (надзора) от субъекта предпринимательской деятельности о выдаче специального разрешения (лицензии) для осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если правила предоставления такого статуса предусматривают проведение внеплановой проверки.
Вторая категория предусматривает большее количество оснований, например,
− истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Здесь можно говорить о том, что внеплановая проверка будет являться «вторичной» по отношению к той, вследствие которой было установлено нарушение требований и выдано предписание;
− мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;
− рассмотрение или предварительная проверка поступивших в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений от различных субъектов (органы государственной власти, СМИ, граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели) о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда природным, культурным и историческим объектам, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
− нарушение прав потребителей при условии, если изначально лицо обратилось в защиту своих нарушенных прав к субъекту осуществления предпринимательской деятельности и его требования не были рассмотрены или удовлетворены;
− нарушение требований к маркировке товаров;
− приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), который издаётся при наличии двух обстоятельств: поручение Президента РФ или Правительства РФ, а также требование прокурора о проведении внеплановой проверки на основании поступивших в органы прокуратуры материалов и документов.
Помимо классификации проверок в зависимости от основания проведения, можно выделить виды проверок в зависимости от их предмета: документарные (камеральные) и выездные.
Согласно статье 11 Федерального закона, предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в различных документах подконтрольного лица, в том числе о его организационно-правовой форме, правах и обязанностях. Как правило, должностное лицо проверяет документы субъекта предпринимательской деятельности, имеющиеся в его распоряжении, а в случае сомнения в достоверности содержащейся в них информации направляет запрос с требованием предоставить иные необходимые в рамках проверки документы. Данная проверка проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора). Проверяемое лицо вправе по собственной инициативе направлять в орган пояснения относительно выявленных ошибок, а также дополнительные документы, позволяющие установить достоверность предоставленных ранее документов и правомерность действий субъекта в целом.
В рамках выездной проверки контролирующий (надзорный) орган имеет большее количество возможностей для выявления нарушений обязательных требований законодательства, поскольку данная проверка проводится по месту нахождения и/или осуществления деятельности проверяемого субъекта. Предметом выездной проверки является не только содержащаяся в различных документах информация, но и соответствие требованиям работников, состояние капитала (здания, сооружения, оборудование) и иных средств производства, используемых при осуществлении предпринимательской деятельности.
Проверяемые лица не вправе препятствовать проведению проверки и обязаны обеспечить свободный доступ к проверяемым объектам.
Говоря о сроках проведения документарных и выездных проверок, нужно отметить, что общий предельный срок, установленный Федеральным законом, составляет двадцать рабочих дней. Однако есть исключения, которые касаются сроков проведения проверок в отношении особых видов деятельности, предусмотренных Федеральным законом. Это могут быть сокращённые сроки в зависимости от класса опасности объекта, а могут быть как сокращённые, так и продлённые в зависимости от самой сферы деятельности субъекта (например, на объекте промышленной безопасности срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней).
Также исключением являются сроки проведения плановых выездных проверок в отношении субъекта малого предпринимательства — не более 50 часов в год и в отношении микропредприятия — 15 часов в год.
Говоря о тех проверках, которые не попадают под действие Федерального закона, то для них в отдельных законодательных актах устанавливаются отдельные сроки. Так, например, в отношении проверок кредитных организаций установлены сроки: 60 рабочих дней для комплексной проверки, 35 рабочих дней для тематической проверки или для проверки филиала; 20 рабочих дней — для специализированной проверки).
Несмотря на разнообразие форм осуществления контрольно-надзорных функций, в настоящий момент явно преобладает проведение проверок в отношении подконтрольных субъектов. Согласно Плану проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год, размещённому на сайте Федеральной налоговой службы, РФ, за прошедший год было запланировано провести 771 плановая проверка субъектов предпринимательской деятельности. [4] При этом нужно иметь в виду, что с 05 января 2019 года вступил в силу Федеральный закон от 25.12.2018 № 480-ФЗ, которым продлено действие «надзорных каникул» для субъектов малого предпринимательства еще на 2019–2020 годы, что означает исключение из числа проверяемых субъектов большого количества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Литература:
- Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства // Федеральная налоговая служба. URL: https://ofd.nalog.ru/statistics.html?statDate=10.12.2019&level=2&fo=&ssrf=&t=1578516277577&t=1578516277577 (дата обращения: 08.01.2020).
- Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант. URL: https://base.garant.ru/186816/ (дата обращения: 09.01.2020).
- Инструкция Банка России от 5 декабря 2013 г. № 147-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» // СПС Гарант. URL: https://base.garant.ru/70600470/ (дата обращения: 09.01.2020).;
- Сводный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год // Федеральная налоговая служба. URL: https://www.nalog.ru/rn77/yul/interest/control_verification/learn_audit_plan/ (дата обращения: 28.10.2019).
- Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (дата обращения: 08.01.2020).
- Пчёлкин А. В. Предпринимательское право. — М.: ИД ФОРУМ: НИЦ ИНФРА-М, 2014. — 352 с.
