Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности



Статья посвящена анализу положения предпринимателей в условиях санкции, а также такой мере поддержки государства, как «мораторий на проверки». Выделяются случаи прямого участия прокуратуры при проведении проверок в условиях моратория, а также случаев отсутствия необходимости ее вмешательства. Поднимается проблема злоупотребления представителями бизнеса своим положением в виду отсутствия контроля за их деятельностью, в связи с чем авторами предлагается путь ее решения.

Ключевые слова: мораторий на проверки, прокурорский надзор, санкции, предпринимательская деятельность, контроль.

Будущее экономики современной России сегодня вызывает острый интерес. Это связано с определенными ограничениями, введенными в отношении Российской Федерации. Ввиду чего стоит рассмотреть меры, принимаемые государством для поддержания представителей бизнеса.

Так, Уполномоченным при Президента РФ по защите прав предпринимателей, Титовым Б. Ю. с Институтом экономики роста им. Столыпина были проведены исследования в виде опросов «Оценка бизнесом текущего положения компаний и влияния санкций», а также «О влиянии санкционных ограничений и адаптаций бизнеса», в которых приняли участие 5995 и 4500 компаний соответственно.

Рассматривая результаты опросов, выделим ряд наиболее важных положений:

Во-первых, оценивая влияние санкций на деятельность предпринимателей, согласно последнему опросу 69 % респондентов указали, что введенные ограничения затронули их, но на сегодняшний день ими предпринимаются меры по адаптации к новым условиям. А 15 % отметили о серьезном негативном влиянии, 1,6 % из которых объявили о закрытии бизнеса, остальные о приостановлении [14].

Во-вторых, респондентам также было предложено выбрать наиболее эффективные меры поддержки предпринимательства. Стоит разделить ответы на два этапа — до принятия постановления Правительства РФ [5] и после. В исследовании, проведенном в период с 03.03.2022 по 07.03.2022, лидером среди таких мер выступило — снятие всех карантинных мер (проголосовало 44,3 %). Что касается второго опроса, проведенного в период с 25.03.2022 по 01.04.2022, половина опрошенных обозначили мораторий на проверки как наиболее эффективную меру (проголосовало 49,7 %) [14].

В виду чего вопрос влияния моратория на проверки и порядка его реализации, а также роль прокуратуры в применении мер поддержки, установленных постановлением Правительства, на сегодня является актуальным, так как именно на него рассчитывает большая часть представителей бизнеса. Однако встает проблема злоупотребления своим положением со стороны предпринимателей в виду отсутствия контроля их деятельности.

Для начала необходимо понять, в связи с чем государство осуществляет поддержку и содействие развития предпринимательской деятельности в России. Опираясь на основные положения формационного подхода типологии государств, получившего в России большее распространение в отличие от цивилизационного, можем сделать вывод, что производственные отношения выступают в качестве решающего фактора при определении развития государства [8, с.43]. Поэтому, на наш взгляд, так важно, чтобы со стороны государства было обеспечение защиты прав и законных интересов предпринимателей. Одним из органов, гарантирующих соблюдение законодательства в исследуемой сфере, является прокуратура.

К основным нормативно-правовым актам, регулирующим осуществление надзора в предпринимательской деятельности, можно отнести:

– Конституцию Российской Федерации [1] (далее — Конституция РФ);

– Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202–1 [2] (далее — Закон о прокуратуре);

– Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля) [3] (далее — Закон о защите прав юридических лиц);

– Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [4] (далее — Закон о государственном контроле (надзоре).

– помимо обозначенных актов, отдельно стоит рассмотреть приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» [7].

Так, в Конституции РФ статьей 8 провозглашается: «единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности», все это способствует развитию рыночной экономики. В этой связи необходимо обратить внимание на постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.2009 № 11-П [11], где указывается следующее: «в Российской Федерации должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятия государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов и тем самым — на достижение конституционной цели оптимизации государственного регулирования экономических отношений» [11].

В ключе исследуемой темы интерес представляют те самые «специальные меры», к которым и относится прокурорский надзор. Рассматривая последние, стоит обратить внимание на специализированные акты, так, Закон о государственном контроле (надзоре) [4] и Закон о защите прав юридических лиц [3].

Так, п.7 ст.3 Закон о государственном контроле (надзоре) отмечается: «надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами». А в качестве примера одной из вышеуказанных мер является правовая оценка плановых мероприятий и формирование планов работы органов государственного и муниципального контроля (надзора). А п.4 ст. 66 Закона о защите прав юридических лиц предполагает установление порядка согласования проведения внепланового контрольного мероприятия непосредственно Генеральным прокурором РФ.

Важно отметить, что необходимо рассматривать в прямой взаимосвязи два последних закона, так как некоторые, например Добрыгина В. С., считает, что со временем Закон о государственном контроле (надзоре) заменит Закон о защите прав юридических лиц: «закон № 248-ФЗ с 2022 года сменит действующий Закон № 294-ФЗ, но при этом новый Закон содержит ряд положений из Федерального закона № 294-ФЗ, но при этом ряд нововведений» [10]. Данное утверждение не беспочвенно, дублирование некоторых положений способствует формированию такого мнения. Но на сегодняшний день Закон о защите прав юридических лиц продолжает свое действие.

Что касается специальных актов, регулирующих деятельность прокуратуры в сфере надзора за предпринимательской деятельностью, то вернемся к ранее обозначенному приказу Генерального прокурора РФ. Данный акт характеризуется двойным аспектом регламентации надзорных полномочий прокуроров: как надзора за соблюдением прав и законных интересов самого предпринимателя, так и надзор за деятельностью самого хозяйствующего субъекта. Согласно приказу можно выделить несколько общих направлений работы прокуратур в исследуемой области:

– Нацеленность на пресечение незаконных действий органов государственной власти и местного самоуправления, которые ограничивают свободу экономической деятельности, предусмотренную Конституцией РФ.

– В случаях осуществления мероприятий государственного контроля, защита прав субъектов предпринимательской деятельности. Практическая реализация данного пункта предусмотрена законами о государственном контроле (надзоре) и законом о защите прав юридических лиц

– Обнаружение и устранение случаев ограничения конкуренции, а также иных нарушений антимонопольного законодательства;

– Противодействие рейдерским захватам;

– Рассмотрение заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.

– Своевременное реагирование на нарушения законов об инвестиционной деятельности, а также прав инвесторов. Кроме того, необходимость выработки конкретных мер по обеспечению их прав, проверка законности использования бюджетных средств, направленных им на поддержку и т. д.

Важно отметить, что надзор в сфере предпринимательской деятельности осуществляется не только в контексте защиты предпринимателей, но и за ними самими. В этой связи стоит подробнее рассмотреть такое явление, как мораторий на проверки, введенный постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» [5].

Данный феномен стал результатом введения санкций в отношении России. В качестве антикризисных мер было принято решения отменить, а в некоторых случаях ограничить проверки на 2022 год. Однако присутствуют и исключения, например, учреждения дошкольного и начального общего образования могут быть проверены в сфере пожарного надзора или санитарно-эпидемиологического.

Интересным фактом является то, что контрольный орган, может вместо планового контрольного мероприятия, нанести профилактический визит. А контролируемое лицо не вправе от него отказаться.

Помимо профилактического визита надзорные органы вправе возбуждать административные дела на основании сведений, полученных в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием, вне зависимости от даты завершения таких мероприятий [6]. Также появилась интересная практика, так, если в условиях моратория проверок нарушение все же усматривается, то контрольные органы составляли протоколы по правилам КоАП, собирая доказательства нарушений в рамках КоАП РФ, не опираясь на материалы проверок. Однако стоит отметить, что не все контрольные органы имеют правомочие по составлению протоколов об административных правонарушениях. Так, государственные корпорации, например, «Росатом» которые хоть и реализуют административно-публичные полномочия контрольного (надзорного) органа, но не наделены правом составления последних [9].

Такой подход суды признали законным, так как, например, указано: «Какие-либо доказательства проведения плановых либо внеплановых контрольно-надзорных мероприятий в порядке Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» либо Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» материалы не содержат, как и действующее законодательство не ограничивает способы непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, исключительно проведением контрольно-надзорных мероприятий» [12].

Отдельно рассмотрим непосредственное участие прокуратуры в реализации положений постановления, устанавливающего мораторий на проверки. Стоит обратить внимание на пункт 3, который закрепляет условия участия прокуратуры в принятии решения о проведении внеплановых контрольных (надзорные) мероприятия и проверок.

Так, согласование с органами прокуратуры необходимо в следующих случаях:

1. При непосредственной угрозе или по факту причинения либо при выявлении индикаторов риска, а также при истечении срока исполнения предписания об устранении нарушений, влекущих:

– причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан;

– причинения вреда обороне страны и безопасности государства;

– возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера;

Важно отметить, что внеплановая выездная проверка проводится только в случае невозможности оценки исполнения предписания на основании документов, иной имеющейся информации;

2. При выявлении индикаторов риска:

– нарушения обязательных требований в отношении объектов чрезвычайно высокого и высокого рисков, на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях;

3. В случае поступления жалобы от гражданина за защитой нарушенных прав в сфере осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами;

4. По решению руководителя, заместителя руководителя ФНС в рамках контроля (надзора) за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники.

Без согласования, но с извещением органов прокуратуры проведение проверки возможно в случаях проведения внеплановых контрольных мероприятий в отношении некоммерческих и религиозных организаций по основаниям, установленным в специализированных законах, а именно в ст.32 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ст.25 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Также проверка может проводиться и без согласования в специально установленных случаях, в том числе по требованию прокурора в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Таким образом, в случае поступления последних, органы прокурату вправе провести проверку, из чего следует вывод, что мораторий на проведение проверок их не касается.

Проводя анализ влияния исследуемой меры поддержки бизнеса, можно выделить как стороны положительного влияния, так и негативного. Например, в качестве первого возможно отметить следующее:

– сократится число преступлений, носящих коррупционный характер, так как сократится и число ситуаций, в которых представляется возможным их совершение;

– устойчивое и статистически значимое повышение ключевых показателей экономической эффективности организации за счет отсутствия проверочных мероприятий в особенности выездных;

– возможность к более скорой адаптации к новым условиям осуществления предпринимательской деятельности.

К отрицательным последствиям и наиболее важным можно отнести несвоевременное предупреждение, выявление, а также пресечение нарушений обязательных требований для предпринимателей, ведь именно это и является целью проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

Однако проблема злоупотребления представителями сферы предпринимательства своим положением остается. Так, органы прокуратуры вправе осуществлять проверку исключительно по фактам соблюдения и исполнения законов, что следует из предмета надзора. Из чего можно сделать вывод, что подменена последними иных контрольных (надзорных) органов недопустима, что в свою очередь порождает почву для допущения нарушений на период введения моратория.

Для исключения обозначенной проблемы, на наш взгляд, следует внести изменение в п.3 постановления Правительства № 336 и изменить положение в части «… по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям» [5] на следующее: «… по поступившей информации в органы прокуратуры», это позволит расширить круг оснований для проведения надзорных мероприятий через увеличение способов получения информации о нарушениях допущенных как в отношении предпринимателей, так и ими самими. Такое изменение коррелирует с положением п.2 ст.21 Закона о прокуратуре [2].

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что в сегодняшних условиях сложной геополитической обстановки и экономических санкций, направленных против России, прокуратура, как составляющая часть государственного механизма, обеспечивает свободу осуществления экономической деятельности, проводя достаточно широкий комплекс мер для защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации / официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» / СЗ РФ 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» / СЗ РФ 2 9.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
4. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) / СЗ РФ, 03.08.2020, N 31 (часть I), ст. 5007.
5. Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 (ред. от 24.03.2022) «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // СЗ РФ от 14.03.2022, N 11, ст. 1715.
6. Письмо Министерства экономического развития РФ от 24 марта 2022 г. N Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году»
7. Приказ Генпрокуратуры России от 31.03.2008 N 53 (ред. от 05.12.2017) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» / СПС «КонсультантПлюс» URL: http://consultant.ru
8. Кулапов В. Л. Теория государства и права. учебник / Саратов, 2019. с. 384.
9. Стахов А. И., Ландерсон Н. В.// Публичная администрация в России: понятие, система и структура/ «Административное право и процесс», 2021, N 10, с.4–15
10. Добрыгина В. С. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) // Сборник статей XXXIV Международной научно-практической конференции. Пенза, 2021, с.158–161
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.2009 N 11-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим»
12. Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2022 N 19АП-7527/2021 по делу N А64–5730/2021
13. Официальный сайт «Института экономики роста им. Столыпина» [Электронный ресурс] URL: https://stolypin.institute/research/our/rezultaty-monitoringa-o-vliyanii-sankcionnyh-ogranichenij-i-adaptacij-biznesa (дата обращения: 11.05.2022)