К вопросу об источниках и формах правового регулирования государственно-частного партнерства



В вопросе соотношения терминов «источник» и «форма» права в юридической доктрине существует несколько точек зрения, что свидетельствует об отсутствии единообразия в понимании их существа. Думается, более последовательной и объективно отражающей многогранность существующих правовых явлений и процессов, включая вопрос о соотношении и разграничении «источников» и «форм» права, является позиция В. В. Ершова в активно развивающейся доктрине интегративного правопонимания. По мнению ученого, «источники права» — это начала права, то, из чего право происходит, что обусловливает его возникновение и генезис. В свою очередь, «форма права» — внутреннее и внешнее выражение права, то есть формальная определенность, которая является признаком нормы права [1]. Такой подход к разграничению «источников» и «форм» права позволяет на основе системного взаимодействия языковых, философских, правовых, исторических и теоретических оснований прийти к единому интегрирующему разнообразные формы международного и внутригосударственного права началу.

Поскольку предметом настоящего исследования является рассмотрение сущности источников и форм права государственно-частного партнерства (далее — ГЧП), а также установление системы указанных источников и форм, следует отметить, что в самом общем виде правовое регулирование представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие норм права и иных правовых средств на общественные отношения, поведения людей [2]. Так как нормы права и иные правовые регуляторы являются средствами целенаправленного упорядочивающего воздействия на общественные отношения, и, как выше было сформулировано, источники — это факторы и условия возникновения явления, в том числе правового, следовательно, источниками правового регулирования являются правообразующие действия определенных субъектов права. Только активное волеизъявление, выраженное вовне, способно создавать право.

Стало быть, источники и формы правового регулирования общественных отношений также не тождественны друг другу, где источники правового регулирования — правообразующие действия, а формы — принципы и нормы права.

В юридической литературе можно наблюдать лишь перечисление и характеристику основных нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения применительно к конкретным формам ГЧП [3; 4]. В частности, Н. А. Игнатюк неоправданно размывает право «неправом», включая в систему форм правового регулирования ГЧП как собственно формы права (законы, подзаконные акты), так и иные средства социального регулирования (обычаи делового оборота), а также не свойственные российскому праву административные прецеденты. Также автор рассматривает в качестве форм «решения органа управления партнерства, коллективные решения участников партнерства, правовые акты руководителей партнерства», которые по своей правовой природе носят внутрикорпоративный характер и обусловливают индивидуальное регулирование общественных отношений [5]. Вместе с тем отсутствуют работы, посвященные системному, комплексному анализу форм правового регулирования ГЧП. Как следствие, не выстроена единая взаимосвязанная упорядоченная совокупность таких форм.

Ввиду многообразия и разнообразия норм правового регулирования общественных отношений в сфере ГЧП, обусловленного нахождением данного правового явления на стыке норм публичного и частного права, можно предложить следующую примерную систему форм правового регулирования ГЧП. Указанную систему составляют:

1. Принципы государственно-частного партнерства.

Среди множества выделяемых в правовой литературе принципов ГЧП, особое внимание следует обратить на те, в которых большинство авторов сходятся, и которые составляют основу частноправовых отношений: юридическое равенство, автономия воли и имущественная самостоятельность участников соглашений в сфере ГЧП [4]. В свою очередь, в названных общих отраслевых (межотраслевых) принципах раскрываются институциональные принципы ГЧП, среди которых можно назвать принцип отсутствия дискриминации при выборе частного партнера, принцип использования конкурентных способов определения частного партнера, принцип невмешательства государства в осуществление хозяйственной деятельности частного партнера, принцип транспарентности (открытости, доступности, гласности информации, доверительного характера отношений), принцип добросовестного исполнения соглашения в сфере ГЧП, принцип справедливого распределения рисков и обязательств, выгод и гарантий при реализации соглашения в сфере ГЧП.

2. Международные договоры и соглашения в сфере ГЧП, заключенные РФ или участниками которых РФ является.

Поскольку отношения в сфере ГЧП связаны с осуществлением его субъектами инвестиционной деятельности, в качестве форм международного права, применяемых в РФ при заключении и исполнении соглашений в сфере ГЧП, являются многосторонние международные договоры в сфере инвестиций. На сегодняшний Россия является участницей лишь одного такого соглашения — Конвенция об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций 1985 г. [6] РФ заключила с рядом стран двусторонние соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений, а также договоры, направленные на избежание двойного налогообложения [7].

3. Внутригосударственные нормативные правовые акты (далее — НПА).

Весь пласт нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере ГЧП можно распределить на две основные группы: общие и специальные. При этом вторая группа НПА также подлежит разделению в зависимости от характера правового регулирования и структурного разнообразия на две подгруппы: основные и вспомогательные.

Общие НПА формируют основу, базис, на котором действуют специальные формы правового регулирования в силу своей значимости и абстрактного характера. К ним, в частности, следует отнести: Конституция РФ [8] (ст.ст. 8, 9, 34, 35), различного рода кодифицированные акты, в первую очередь, Гражданский кодекс Российской Федерации [9; 10] (далее — ГК РФ), устанавливающий основополагающие положения об обязательствах и договорах, в том числе отдельных его видах, Градостроительный кодекс Российской Федерации [11], регламентирующий порядок и правила осуществления градостроительной деятельности, и ряд других.

В свою очередь специальные формы правового регулирования ГЧП в силу своего разноаспектного характера, обусловленного нахождением государственно-частного партнерства на стыке норм публичного и частного права, выступают регуляторами специфической сферы общественных отношений, связанной с инвестиционной деятельностью.

Основные специальные формы правового регулирования ГЧП составляют как конкретные законы, посвященные регламентированию отдельных форм государственно-частного партнерства, например, Федеральный закон от «О концессионных соглашениях» [12], Федеральный закон от «О соглашениях о разделе продукции» [13], Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [14], так и подзаконные нормативные правовые акты. Среди них можно выделить примерные концессионные соглашения в отношении различных объектов данных соглашений, утверждаемые Правительством РФ [15], издаваемые в пределах своей компетенции Минэкономразвития РФ приказы [16].

Вспомогательные нормативные правовые акты опосредуют общественные отношения, регулируемые основными формами правового регулирования ГЧП, определяют общие направления осуществления инвестиционной деятельности применительно к смежным правовым явлениям и процессам. Центральное место в числе указанных НПА занимает Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, определяющий правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации [17]. Специфику отношений субъектов ГЧП при продаже с торгов объекта ГЧП в случае признания частного партнера (концессионера) банкротом и в целях защиты конкуренции при проведении торгов отражают, соответственно, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» [18] (п. 4 ст. 110, п. 4 ст. 132) и Федеральный закон «О защите конкуренции» [19] (ст. 17).

4. Обычаи права.

Регулирующие отдельные формы ГЧП нормативные правовые акты не закрепляют каких-либо отсылок на возможность применения сторонами обычаев права, равно как и не запрещают их использование. В связи с этим и в соответствии со ст. 5 ГК РФ к отношениям сторон по соглашению в сфере ГЧП, исходя из особенностей объекта и предмета соглашения, подлежат применению обычаи как зафиксированные в каком-либо документе, так и существующие независимо от такой фиксации. К примеру, при заключении концессионного соглашения в отношении находящегося в государственной собственности и являющегося недвижимым имуществом объектов морского порта, существенным условием является предоставление равного доступа к услугам в морском порту, оказываемым с использованием объекта концессионного соглашения [20]. Соответственно, при оказании соответствующих услуг, являющихся предметом соглашения, концессионером подлежат соблюдению существующие в морском порту обычаи.

Существующее правовое регулирование отношений в сфере ГЧП позволяет сделать вывод о сложном, комплексном характере системы его источников и форм, обусловленной спецификой ГЧП как правового явления и процесса, интегрирующего различные по правовой природе общественные отношения. При этом источниками правового регулирования ГЧП является правообразующая деятельность органов публичной власти, а также иных лиц, действия которых санкционированы государством, имеющая внешнее выражение в формах права: нормативных правовых актах, нормативных правовых договорах и соглашениях, обычаях права.

Литература:

1. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: монография. М.: РГУП, 2018. С. 167-169.
2. Теория государства и права: учебник / под. ред. В.Н. Корнева. М.: РАП, 2014. С. 310-313.
3. Попондопуло В.Ф. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты. М.: Инфотропик Медиа, 2015. С. 67-79;
4. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. С. 88-99.
5. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство. Учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 190-201.
6. Конвенция об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций // Постановление ВС РФ от 22.12.1992 № 4186-1.
7. Договор между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о поощрении и взаимной защите капиталовложений // СЗ РФ. 20.02.2006. № 8. ст. 857.
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. ст. 4398.
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. ст. 3301;
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ // СЗ РФ. 29.01.1996. № 5. ст. 410.
11. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). ст. 16.
12. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // СЗ РФ. 25.07.2005. № 30 (ч. II). ст. 3126.
13. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. 01.01.1996. № 1. ст. 18.
14. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). ст. 4350.
15. Постановление Правительства РФ от 14.02.2009 № 138 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов образования» // СЗ РФ. 02.03.2009. № 9. ст. 1106.
16. Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения – 21.12.2018).
17. Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 1.03.1999. № 9. ст. 1096.
18. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 28.10.2002. № 43. ст. 4190.
19. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.). ст. 3434.
20. п. 2 ч. 8 ст. 31 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 12.11.2007. № 46. ст. 5557.