Государственно-частное партнерство в России как новый вид перспективных взаимоотношений



В данной статье рассматривается государственно-частное партнерство: его понятие, исторические корни, законодательная основа, реализуемые проекты, положительные и отрицательные черты.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, сотрудничество, взаимодействие, виды, недостатки, положительные черты.

Государственно-частное партнерство — вид взаимовыгодного сотрудничества частной и публичной стороны, которое позволяет государству реализовать те проекты, которые без сторонних инвестиций сделать достаточно сложно или вовсе невозможно. Зачастую такие проекты масштабны и социально-значимы.

«Государственно-частное партнерство» (сокращенно — «ГЧП»; в переводе с английского — «public-private partnership») — явление не новое. Впервые механизмы такого вида партнерства начали проявляться еще в древней Греции, в древнем Риме и даже в древнем Иране. Там это проявлялось самыми различными способами, например [3]:

1) Частному сектору передавались для управления объекты различной транспортной инфраструктуры, торговли, а также рынком услуг, такие как: порты, почтовые пункты, бани;

2) Арендой общественных земель, принадлежавших государству и территориальным общинам на длительные сроки;

3) Государственным назначением «откупщиков», которые за определенную сумму вознаграждения или процент от «откупа» выполняли часть функций государства по сбору налогов и других государственных доходов.

Затем элементы этого вида взаимоотношений развивались и проявлялись по всему миру. Во времена XIX–XX веков большая часть железных дорог в России была сделана на основе государственно-частного партнерства, даже знаменитый и столь популярный в художественной культуре и в полноценном прикладном пользовании «Бруклинский мост» в Нью-Йорке был сделан при помощи частных инвестиций. В 1984 году правительства Великобритании и Франции объединившись совместно с частными инвесторами смогли реализовать один проект, реализация которого без привлечения сторонних инвестиций казалась невозможной — строительство и введение в эксплуатацию тоннеля через пролив Ла-Манш. Такой транспортно-инфраструктурный объект потребовал около 15 миллиардов долларов инвестиций, семи лет работы, а также около 13 тысяч рабочих и инженеров. Как итог, тоннель под проливом Ла-Манш стал одним из самых крупнейших в мире проектов, основанных на принципах международного государственно-частного партнерства.

В современной России полноценная и при этом публичная значимость такому виду взаимодействия была придана только в 2004 году, где на 14 съезде «Российского союза промышленников и предпринимателей» президент России Владимир Владимирович Путин заявил, что полноценная заинтересованность частного сектора в решении приоритетных государственных и национальных задач может быть достаточно продуктивной и полезной, тем самым, обозначив весомую значимость этих взаимоотношений [5].

Начиная с 2004 года начала прорабатываться законодательная база в сфере реализации механизмов государственно-частного партнерства: сначала закон о концессионных соглашениях, появившийся в 2005 году, затем закон о государственно-частном партнерстве, появившийся в 2015 году. Благодаря этому, за последние несколько лет были реализованы значимые объекты инфраструктуры путем использования механизмов государственно-частного партнерства, например скоростная трасса М-11 «Москва-Санкт-Петербург».

Определений государственно-частного партнерства существует много, как в законодательстве разных стран, так и в научной общественности в целом. Например, Кабашкин В. А. в своем труде «Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы» дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство является альянсом государственных органов и частного бизнеса, цель которого заключается в создании и развитии социально значимых проектов — от стратегических отраслей экономики до оказания услуг в масштабах страны либо отдельных ее территорий» [4].

Однако, более обширно раскрывает этот термин спикер Анастасия Русинова проводя свою лекцию по теме государственно-частного партнерства на базе образовательного центра «Кафедры практической юриспруденции» Юридического факультета СПбГЭУ. По ее мнению, государственно-частное партнерство — «это взаимодействие частного и публичного сектора, реализуемое на основании долгосрочного контракта или соглашения с целью развития и (или) управления объектами публичной инфраструктуры и (или) оказания публичных услуг, в котором частный партнер несет существенную часть риска и ответственности в течение всего срока действия такого контракта или соглашения, а также предоставляет существенную долю финансирования, и его вознаграждение зависит от качества исполнения им обязательств по контракту или соглашению о государственно-частном партнерстве и (или) спроса на оказываемые услуги с использованием такой инфраструктуры» [6].

В Российской Федерации законодатель дает следующее определение государственно-частному партнерству: «это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны, и частного партнера с другой, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [2, ст. 3].

Подытоживая вышесказанное, можно считать, что государственно-частное партнерство — это вид партнерства, представляющий собой взаимодействие государства с частным лицом на взаимовыгодных условиях на определенный срок, ради объединения ресурсов, распределения рисков и выполнения различных проектов. Взаимоотношения сторон зафиксированы в официальных документах, имеющих юридическую силу, например, в договорах или контрактах. Государственный партнер, вместе с частным, имеют общие цели, их сотрудничество нацелено на решение общественно-значимых задач, а также они распределяют между собой все расходы с проектными рисками.

В Российской Федерации в основном выделяется две формы сотрудничества в сфере государственно-частного партнерства:

1. Концессионные соглашения, заключаемые в соответствии с федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
2. Соглашения о государственно-частном партнерстве, а также соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключаемые в соответствии с федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Суть этих форм примерно одна, но различия в нюансах все же есть. Концессионное соглашение — это форма государственно-частного партнерства, которое направлено на привлечение инвестиций в создание или реконструкцию объектов недвижимости для дальнейшей эксплуатации. При заключении и исполнении данного договора происходит передача государственной собственности частному инвестору, а при завершении — обратное возвращение государству. При «соглашении о государственно-частном партнерстве» право собственности может перейти полностью частному лицу, если есть соответствующая договоренность. Еще одна разница состоит в том, что частная сторона в концессионном соглашении не обязательно должна иметь гражданство Российской Федерации, в то время как при «соглашении о государственно-частном партнерстве» — обязательно юридическое лицо с гражданством Российской Федерации.

Деятельность в сфере государственно-частного партнерства должна соблюдать следующие принципы [2, ст. 4]:

1. Соглашение должно заключаться свободно, без какого-либо давления (например экономического или политического);
2. Публичность партнерства, то есть информация о партнерстве не должна скрываться. Она должна быть открытой и доступной, если не является государственной тайной или иной охраняемой законом;
3. Должна обеспечиваться полноценная конкуренция без какой-либо дискриминации;
4. Должно соблюдаться равноправие сторон, в том числе перед законом;
5. Необходимость справедливого распределения рисков и обязательств между партнерами точно так же, как и необходимость добросовестного исполнения своих обязательств по установленному соглашению.

Государственно-частное партнерство — обоюдно полезное взаимодействие, у которого есть как свои плюсы, так и свои минусы. Положительные черты можно выделить следующие:

1. Ключевая особенность заключается в эффективном сокращении публичных расходов на реализацию проекта, что обеспечивает лучшее соотношение затрат с качеством итогового проекта;
2. Вторая положительная черта проявляется в возможности увеличения ресурсного обеспечения проектов, что позволяет создавать более масштабные и значимые объекты;
3. За счет привлечения заинтересованного частного инвестора, возрастает качество реализуемых проектов и появляется возможность их поддержки в дальнейшей эксплуатации;
4. Важный момент заключается в распределении рисков между партнерами, так как появляется возможность более эффективно ими управлять;
5. Возможная стимуляция многостороннего сотрудничества. Данная положительная черта заключается не только во взаимодействии государства и частного сектора, но и во взаимодействии одного государства с другим, ради реализации общественно-значимых проектов.

Однако, несмотря на положительные черты государственно-частного партнерства, стоит выделить следующие недостатки:

1. Долгосрочное сотрудничество. Мало того, что сами контракты заключаются не менее, чем на три года, так и на обсуждение самого проекта и контракта может уйти целый год, если не больше, из-за возможной сложности последующей реализации;
2. Прибыль возможна только спустя некоторое количество времени после введения объекта в эксплуатацию;
3. Третий недостаток включает в себя человеческую недобросовестность и неопытность в данной сфере. То есть:
   1. Антимонопольная служба может подозревать некоторые концессионные соглашения в обходе закона, ведь под соглашением такого рода может скрываться простая государственная закупка;
   2. Изначальные расходы при проектировании объекта могут быть намеренно искажены, чтобы оправдать организацию проекта;
   3. Несмотря на возможность справедливого распределения рисков, получается это далеко не всегда. Порой не удивительны ситуации, когда при каких-либо происшествиях ответственность перекладывается с одной стороны на другую.

Основной недостаток государственно-частного партнерства заключается в огромном количестве нюансов при самом проведении сотрудничества в данной сфере (например различные ограничения при строительстве в определенном регионе). Итоговая стоимость реализации проекта может разительно отличаться от первоначальной, инфляцию и удорожание материалов никто досконально точно предсказать на ранних этапах реализации проекта и заключения договора не может. К тому же, не всегда очевидна эффективность при реализации различных контрактов и соглашений, из-за чего происходит отказ от проекта и участия частного лица.

Многие имеющиеся недостатки связаны с тем, что сфера государственно-частного партнерства в Российской Федерации относительно нова. Многое в сфере законодательства должно быть продумано, многое нужно переработать и усовершенствовать, чтобы повысить заинтересованность сторон в заключении соглашений на основе государственно-частного партнерства.

Например, недостаток неоднозначного распределения рисков можно решить внедрением в законодательство Российской Федерации «матрицы рисков», которая успешно используется при реализации проектов государственно-частного партнерства во Франции. Но несмотря на недостатки в данной сфере, уже сейчас заметно, какой потенциал существует и как он реализуется на данный момент.

Трасса М-11 «Москва-Санкт-Петербург» — скоростная платная трасса, на которой впервые в России применён механизм государственно-частного партнерства в форме концессионного соглашения. С помощью нее без каких-либо существенных трудностей можно доехать на машине от Москвы до Санкт-Петербурга используя только качественную платную дорогу, затратив при этом на данный путь несколько часов [7]. Также в России существует «Западный скоростной диаметр» — это уникальная скоростная внутригородская платная магистраль, созданная в Санкт-Петербурге и имеющая огромное количество значимых наград [8]. Количество и качество полученных наград вполне обоснованно, ведь этот проект — проект не только международного масштаба, но и один из крупнейших в мире примеров государственно-частного партнерства в сфере создания платных дорог. Приведенные два примера показывают не только возможную перспективную эффективность государственно-частного партнерства, но и всеобщую значимость реализуемых проектов.

В рамках инфраструктурного конгресса «Российская неделя ГЧП-2020» первый заместитель министра экономического развития Российской Федерации Илья Торосов заявил, что рынок государственно-частного партнерства только за прошедшее десятилетие вырос в 30 раз. И при этом, тенденция на дальнейший рост — есть. На данный момент планируется улучшать законодательство в сфере государственно-частного партнерства, чтобы увеличить количество инвестиционной привлекательности и последующей активности. Например, планируется уточнение формы финансового участия публичной стороны с внедрением и продвижением механизма соглашения о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК). По мнению заместителя министра, эти решения помогут принести стране новые проекты в сфере государственно-частного партнерства на сумму более одного триллиона рублей за ближайшие пять лет [9].

Государственно-частное партнерство в России уже вышло из стадии зарождения и прямо сейчас находится на стадии роста, развития и закрепления в стране. Можно свободно пользоваться уже существующими элементами инфраструктуры, которые были созданы при помощи государственно-частного партнерства. Но несмотря на то, что некоторые объекты, созданные путем такого взаимоотношения, имеют множество всемирных наград, впереди все еще предстоит долгий и тернистый путь, чтобы окрепнуть и стать по-настоящему значимым и популярным методом взаимодействия частного и государственного секторов. При этом, уже сейчас можно с уверенностью сказать, что на данный момент существуют условия для успешного будущего этой сферы. Необходимо только продолжать совершенствовать законодательную базу в сфере государственно-частного партнерства и направлять вектор развития государства на создание общественно значимых объектов инфраструктуры.

Литература:

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
3. Громова Е. А. Государственно-частное партнерство и его правовые формы, учебное пособие. 2019. С. 2;
4. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. 2015. С. 120;
5. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/22686;
6. YouTube канал «Практическая юриспруденция» — Лекция А. Русиновой «Государственно-частное партнерство в России: теория и практика»: https://www.youtube.com/watch?v=2hc4GdViu3o;
7. Официальный сайт Скоростной трассы М11 «Москва — Санкт-Петербург»: m11-neva.ru;
8. Официальный сайт «Магистрали Северной Столицы»: nch-spb.com;
9. Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации: «Илья Торосов: рынок проектов ГЧП вырос в 30 раз за десятилетие и сохраняет потенциал для роста»: https://www.economy.gov.ru/material/news/ilya_torosov_rynok_proektov_gchp_vyros_v_30_raz_za_desyatiletie_i_sohranyaet_potencial_dlya_rosta_.html