В статье автор рассматривает один из наиболее дискуссионных вопросов института государственно-частного партнерства, а именно проблематику его дефиниции, приводя существующие узкий и широкий подходы в своем сравнительном анализе зарубежной и российской позиций.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, понятие государственно-частного партнерства, российское законодательство, зарубежное законодательство, сравнительный анализ.
Строительство новых объектов инфраструктуры и реконструкция прежних требует больших капиталовложений. Решение такого рода проблемы исключительно за счет средств бюджета публичного образования или за счет средств частного субъекта (частного сектора, представителей бизнес-сферы) не всегда представляется возможным. Однако финансы данных субъектов могут объединиться посредством партнерства, а именно публично-частного партнерства (Private Public Partnership, далее — ПЧП), которое бывает государственно-частным (далее — ГЧП) и муниципально-частным.
Согласно позиции Всемирного банка, под ГЧП подразумевается: «соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемое с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [1, с. 26]. Поскольку ГЧП является видом ПЧП, основываясь на подходе Всемирного банка, ГЧП может осуществляться в одной из следующих форм, а именно: контракты на управление и арендные договоры; концессия; проекты, предполагающие новое строительство; частичная приватизация активов и так далее [2, с. 27–29]. Анализируя определение ГЧП, представленное Всемирным банком, Калашников А. А. отмечает, что перечень форм не является закрытым [2, с. 29].
В соответствии с Зеленой книгой о ПЧП и праве Европейского Союза о публичных контрактах и концессиях 2004 года (далее — Зелёная книга 2004 года) ГЧП предстает как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечение финансирования, сооружения, реконструкции, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги [3].
Дефиниция, изложенная в Зелёной книге 2004 года, корреспондирует идее, озвученной в 1992 году в Великобритании, когда правительство Джона Мейджора объявило о новой концепции управления государственностью (программа Private Finance Initiative (PFI) — «инициатива по частному финансированию») [4, с. 13], первая программа, направленная на поощрение ГЧП, снижение требований к государственному сектору, вовлечение частного сектора в софинансирование объектов инфраструктуры.
Суть проводимых в Великобритании реформ сводилась к тому, что частному сектору передавали полномочия по финансированию объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности [5, с. 17]. Вместе с тем, важной заслугой правительства Джона Мейджора в 1992 году стало то, что программа PFI стала основой для зарождения именно современных форм ГЧП, в рамках которых привлеченные фирмы (исполнители) из частного сектора становились ответственными за полный жизненный цикл проектов на базе стандартизированных контрактов [6, с. 139].
Анализируя российское законодательство, отметим, что согласно статье 3 Федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (ред. от 09.01.2023, далее — Федеральный закон № 224-ФЗ, ФЗ № 224) [7], под ГЧП подразумевается: «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенного в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». В силу статьи 2 ФЗ № 224 правоотношения, возникающие посредством концессионных соглашений, являются объектом правового регулирования Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. от 09.01.2023) [8].
Сравнивая определение ГЧП, закрепленное в Федеральном законе № 224-ФЗ, с определением ГЧП, которое поддерживается Всемирным банком, представляется необходимым отметить, что Всемирный банк использует широкий подход при определении дефиниции ГЧП. Российский законодатель акцентирует внимание на трактовке ГЧП скорее как договорной формы, направленной для привлечения бизнеса в решении проблем государства, основанной на распределении рисков, тем самым отражает узкий подход при дефинировании ГЧП.
Вместе с тем, использование того или иного подхода является одним из спорных моментов среди исследователей ГЧП. Предполагаем, что такая множественность мнений связана в первую очередь с тем, что регулирование вопросов ГЧП осуществляется исключительно на уровне национального законодательства государств. Так, в соответствии со сведениями Всемирного банка, определение ГЧП в законодательстве той или иной страны имеет собственные институциональные и юридические особенности [9, с. 318–319].
Сторонники широкого подхода идентифицируют ГЧП посредством давно известных понятий (например, государственный заказ, аренда). Как отмечает Маслова С. В., такая позиция не может выражать коренной замысел ГЧП, раскрывающийся через вовлечение бизнеса в финансирование строительства, эксплуатацию и управление объектов инфраструктуры, обычно осуществляемых государством, а также путем возложения на частный сектор в связи с осуществлением данных действий определенных рисков. Иное означает размытое представление о ГЧП как о самостоятельной категории. Поэтому в настоящее время среди ученых превалирует узкий подход в определении ГЧП [10, с. 951].
Таким образом, ГЧП в современном представлении возникло в Великобритании в 1992 году. Вопрос определения ГЧП является дискуссионным, в её изучении выделяются два подхода, при этом предпочтение среди исследователей и у российского законодателя отдается узкому подходу.
Литература:
- Калашников А. А. Государственно-частное партнерство: формы, методы, потенциал развития // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. № 20 (209). 2013. С. 26–32.
- Есин В. В. Возможные организационно-правовые формы муниципально-частного партнерства и государственно-муниципально-частного партнерства// Местное право. 2016. № 6. С.25–32.
- Зеленая книга о ПЧП и праве ЕС о публичных контрактах и концессиях 2004 года [Электронный ресурс]. — URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT-/PDF/?uri=CELEX:52004DC0327&from=EN (дата обращения: 01.02.2022).
- «Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты»// под ред. В. Ф. Попондопуло, Н. А. Шевелевой. «Инфотропик Медиа». 2015. — 528 с.
- Лукина А. Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. — М., 2015. — 193 с.
- Лихачев Н. А. Зарубежный опыт частно-государственного партнерства и проблемы его адаптации в РФ // Социально-экономические явления и процессы. № 5–6 (027–028). 2011. С. 138–145.
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 09.01.2023) // Российская газета. 17.07.2015. № 156.
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. от 09.01.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июля 2005 г. № 30 (часть II). Ст. 3126.
- Вайпан В. А. Реализация принципа социальной справедливости в правовом регулировании предпринимательской деятельности (монография). — М.: Юстицинформ. 2020. — 696 с.
- Маслова С. В. Развитие концепции государственно-частного партнерства в международно-правовой среде // Вестник СПбГУ. Право. Т. 11. Вып. 4. 2020. С. 950–971.
