В данной статье автор проводит исследование основных признаков феномена государственно-частного партнерства, а также его историко-правовой генезис. Впоследствии, данный анализ позволяет сформулировать определение понятия ГЧП и классифицировать его формы и виды.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ГЧП, история ГЧП, понятие ГЧП.
Государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) это один из древнейших институтов взаимодействия публичных и частных сегментов политики и управления, необходимого для выполнения социально-значимых целей.
Так, наиболее типичным примером такого рода взаимодействия в условиях ретроспективного анализа российской действительности можно назвать совместные предприятия по освоению новых территорий Сибири, приобретенные Россией в период становления Московского царства и эпохи правления Ивана IV.
Наиболее ярким примером осуществления ГЧП конца XVI века можно назвать протоконцессии, активно выдаваемые правительством с целью формирования новых производственных отраслей в экономике и освоения новых территорий. Самый удачный пример такого рода партнерства приводит в своей работе И. И. Любименко. Им отмечается, что в 1555 году была предоставлена первая концессия английской компании. Учредительные документы данной торговой компании были ратифицированы высшими монаршими чинами Англии и ими констатировалось, что вновь создаваемое торговое сообщество направлено на всестороннее укрепление торгово-экономических отношений с Москвой. Обязательствами для сторон данной концессии предусматривалось предоставление обществу исключительных торговых прав, а взамен английское государство получало привилегии и льготы от русского царя. Так, И. И. Любименко приводит текст Привилегии от 1569 года, которой отмечено, что: «торговому обществу предоставлялись такие экономические преимущества как: право свободной беспошлинной торговли по всей территории России, причем особо поощряется торговля с Астраханью, Казанью и Нарвой, что примечательно, даже в ущерб прочим торговцам с английским подданством, не принадлежавшим к торговой компании. Также предоставлялось право свободного проезда для торговли с Персией. На Вычегде компании предоставлялось право разведки железорудных месторождений, а также организации ее выплавки, для чего предоставлялся большой участок леса. Полученное железо компания имела право вывозить в Англию, уплачивая по одной деньге за фунт в качестве пошлины» [5]. С другой стороны, привилегированное положение российской стороны состояло в том, что царь и представители двора получали право выбора привезенных английских товаров для покупки в царскую казну, а также право покупки для казны произведенного на территории России железа по фиксированной цене, что является существенным преимуществом для государственной казны в условиях дефицита специалистов в области обработки железа и сравнительно высокой стоимости зарубежного материала.
Также, Н. И. Костомаров в своей работе отметил еще одну не менее важную роль, которую выполняла концессионная торговая компания — обучающая. Так, им отмечено, что «английские рабочие, выписанные для работы в Вычегде, обязаны были обучать русских специалистов железоделательному ремеслу» [4].
Таким образом, можно наблюдать, что ГЧП зарождалось и развивалось в непростых политических условиях, но именно данным способом российская промышленность получила толчок для своего будущего развития.
Примером промышленной активности в России и аналогичное прото-концессионное соглашение на внутригосударственном уровне можно назвать деятельность купцов Строгановых.
Как известно, в 1558 году указом царя Ивана IV Григорию Аникеевичу Строганову с целью освоения и развития были переданы во владение обширные территории Прикамья, которые впоследствии неоднократно расширялись за счет государственных пожалований, выкупа и захватов. Важно отметить, что юридический статус передаваемых земель в достаточной мере оценить сложно, потому как указом предусматривалось именно передача одного из правомочий собственника, а именно — владения и пользования указанными территориями. То есть, государство, осознавая стратегическую ценность данных территорий, но и понимая их геополитическую уязвимость уступало право освоения «пустынных» земель частным лицам, при этом сохраняя за собой ключевое правомочие собственника — распоряжения. Тем самым, применяя известные нам на данный момент формы ограниченного права собственности можно предположить, что осуществление подобного предоставления столь обширной территории земли заключалось именно в стремлении предоставить доверенному лицу все необходимые возможности для освоения таковых. В то же время о факте именно ГЧП в данном действии можно говорить исходя из анализа задач, выполнение которых преследовало государство — это как раз и будет стремление к хозяйственно-промышленной эксплуатации природных ресурсов, усиление политического и экономического влияния на коренное население, формирование благоприятных условий для колонизации и заселения таковых за счет активизации градостроительства. Каждая из названных задач соответствует общей цели — цивилизационному преображению приобретенных территорий под эгидой Российского государства. В свою очередь, данная цель отвечает критерию социальной значимости, в связи с тем, что ее достижение позволить изменить общий уровень благосостояния населения, следовательно, нами может смело вестись речь о данных исторических феноменах как о ГЧП.
Как можно было видеть выше на приведенных исторических примерах, речь заходила о ряде признаков и критериев, которые позволяют отграничить ГЧП от иных видов общественных отношений в том числе, достаточно близких названному. В особенности — это наличие государственного и частного элементов, наличие договорного фактора в установленных отношениях, а также стремление к реализации социально-полезной цели. Каждый из приведенных признаков так или иначе отражается и в современных подходах к исследованию понятия ГЧП.
Легальное определение современного понятия ГЧП содержится в п. 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Так, в соответствии с названым, ГЧП — это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [1].
Как можно проследить, названное определение содержит в себе следующие признаки: 1) объединение частных и государственных ресурсов на основании договора; 2) обоюдное разделение рисков; 3) законность заключаемого договора; 4) преследование цели привлечения в экономику частных инвестиций; 5) обеспечение доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества посредством применения инструментов ГЧП.
Таким образом, исходя из названного набора признаков, ГЧП можно признать только такое взаимодействие публичного и частного элементов при котором между ними устраиваются взаимовыгодные отношения на основании законно заключенного договора. Однако такого рода подход представляется достаточно узким и не отвечает фактическим условиям возникновения действительно партнерских отношений между публичным и частным элементом.
Этот тезис подтверждается тем фактом, что в реальной действительности существуют отношения по совместному управлению различными юридическими лицами с так называемым «государственным участием», а также по созданию специализированных экономических зон, государственному финансированию в отдельных отраслях производства и т. д.
Например, в качестве разновидности ГЧП можно назвать меры, предпринимаемые государством в области стимулирования экономического развития отдельных территорий. Так, Федеральным законом от 29.12.2014 N 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» предусматривается установление специального административного режима на определенных территориях (далее — ТОР). В частности, в статье 2 данного закона приводится определение такой территории, как «части территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, и (или) акватории водных объектов, на которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения» [2].
Как следует из названного, данный льготный режим вводится по распоряжению уполномоченного органа власти в целях привлечения инвестиций, а также стимулирования экономического развития и формирования комфортной социально-трудовой среды для местного населения. Указанные цели безусловно перекликаются с теми, то конституируются законодателем в понятии ГЧП.
Также, государством, на основании указанного данного на долю федерального бюджета возлагаются обязательства по развитию инфраструктуры ТОР, что существенным образом создает из него точку инвестиционного и производственного интереса, гарантируемая государственным участием.
Более того, ключевой особенности функционирования ТОР является приобретение субъектом, стремящимся к осуществлению своей деятельности на льготных условиях статуса резидента. При этом, документом, удостоверяющим этот статус, является соглашение об осуществлении деятельности, сторонами которого являются индивидуальные предприниматели или юридические лица с одной стороны и управляющая компания ТОР с другой. Данное соглашение предусматривает для частной стороны предоставление статуса резидента, что влечет введение различного рода административных льгот и послаблений, характеризующихся в общей массе снижением правительственного давления на производственно-экономическую деятельность. Также элементы созданной государством инфраструктуры предоставляются в аренду, а земельные участки, застроенные частной стороной соглашения объектами недвижимости, могут быть выкуплены. В свою очередь, частный элемент обязуется осуществлять свою экономическую деятельность только в пределах ТОР и не имеет права передавать свои права и обязанности третьей стороне.
Таким образом, логично предположить, что единственным оставшимся отличием являющимся существенным для квалификации того или иного институционального явления как ГЧП является заключение соглашения с публичной стороны не от имени непосредственно государственного органа, а со стороны управляющей компании, являющейся самостоятельным юридическим лицом. Управляющая компания является самостоятельным юридическим лицом, обладает финансовой и административной независимостью на этих основаниях в полной мере может быть квалифицировано в качестве частного элемента. Однако в противовес данному аргументу следует привести следующие факты.
Во-первых, данное юридическое лицо создается в обязательном порядке, то есть исключительно в силу прямого предписания закона, а не по свободному волеизъявлению учредителей.
Во-вторых, согласно положению п. 1 ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» Российская Федерация вносит взнос в уставный капитал вновь создаваемой управляющей компании, сто процентов акций которой, тем самым, принадлежит Российской Федерации [2].
Следовательно, данное юридическое лицо представляет собой проводника государственной воли, направленной на финансирование размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития, а также выполнения иных, сугубо административно-распорядительных и контрольных функций в отношении резидентов ТОР, что дает повод квалифицировать таковой непосредственно как публичный интерес. Исходя из всего названного, выходит, что в соответствии с предложенными законом о ГЧП признаками можно соотнести и таковую разновидность совместной деятельности частных лиц и государства, одновременно расширив спектр ГЧП за пределы, обозначенные собственно законом о ГЧП.
Более того, в качестве разновидности ГЧП можно определить и те коренные изменения, которые были внедрены в законодательство положениями Федерального закона от 01.05.2016 N 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с ч. 1 ст. 2 данного закона, «гражданину, на основании его заявления однократно может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный на территории одного из указанных законом субъектов Российской Федерации, площадь которого не превышает одного гектара» [3].
В рамках данных отношений возникает реальное взаимодействие между частным элементом — физическим лицом гражданином Российской Федерации и публичным элементом в целях освоения территорий отдельных частей России.
Подобные меры представляются именно формой ГЧП, так как каждая из сторон на основании все того же соглашение между собой определяет способ взаимного удовлетворения интересов. Так, интерес физического лица состоит в потребности расширения собственных экономических и имущественных возможностей, а интерес публичного элемента состоит в необходимости ускорения темпов освоения Дальневосточных территорий страны, с минимальной степенью нагрузки на федеральный бюджет и применения административного ресурса для вытеснения определенной доли материального и трудового капитала из западных частей государства на восток. При этом, между частным и публичным элементом также заключается соглашение, которое нами может быть названо как неформальное, так как оно не поименовано законом и основывается на юридическом факте действии — заявлении гражданина о необходимости предоставления ему для освоения выбранного участка земли.
Таким образом, по итогу рассмотренных примеров можно установить, что ГЧП не может ограничиваться только пределами, обозначенными в легальном определении специального закона.
Исходя из названного, нами следует утвердить, что ГЧП в зависимости от способов взаимодействия между частным и публичным элементом партнерства можно дифференцировать на соответствующие виды, а по объектам взаимодействия на формы.
При этом форма ГЧП — это отражение основных объектов партнерского взаимодействия между публичным и частным элементом, соединение которых обеспечивает достижение их взаимных целей, а также удовлетворение интересов каждой из сторон.
Виды ГЧП — это способы фактической реализации партнерства между сторонами, а также достижение в рамках такового поставленных целей.
Итак, среди форм ГЧП необходимо можно выделить:
- Партнерство капиталов;
- Партнерство труда и капитала;
- Партнерство административного ресурса и капитала.
Первая из названных форм подразумевает существование взаимных целей и интересов, продиктованных экономической целесообразностью, и характеризуется соединением государственных и частных экономических ресурсов, например, в рамках вложения государственных и частных ресурсов в уставный капитал совместного юридического лица.
В пределах второй формы возникает соединение в той или иной мере соединение труда и капитала, предоставляемых каждой из сторон для достижения общих целей партнерства. В особенности подобный подход будет характерен как раз в рамках предоставления физическим лицам — гражданам Российской Федерации в безвозмездное пользование с возможностью последующего выкупа, то есть, говоря в совокупности — для освоения, земельного участка в отдельных территориях страны. Граждане, привлекают собственные трудовые резервы, а также капиталы, необходимые для эффективного использования полученной части государственного земельного капитала. Именно на этой почве создается партнерство труда и капитала, направленное на достижение общественно и экономически полезной цели.
Третьей же формой представляется взаимодействие административного ресурса, то есть совокупности налогового и управленческого воздействия на те или иные сферы общественно-экономической деятельности, которую в соответствии с законом могут осуществлять частные субъекты. В основном это выражается в различных послаблениях и льготах для сторон партнерства, взамен на которые частный элемент участвует своими экономическими ресурсами — капиталом в реализации тех или иных целей взаимодействия. Примером такой формы как раз является объявление режима ТОР в той или иной части субъекта России.
В качестве видов ГЧП можно выделить следующее:
- Институциональное партнерство — это сотрудничество между частным и публичным элементом, предусматривающее создание какого-либо нового фактического или юридического образования. Например, к такому виду ГЧП будет относиться создание юридического лица с долей государственного участия, либо формирование специализированного юридического лица с исключительным государственным влиянием, но необходимого для реализации публичной воли в частной сфере (создание управляющей компании ТОР).
- Контрактное партнерство — в рамках данного вида ГЧП публичный элемент реализует свою волю на ведение партнерства через заключение прямого соглашения с частным партнером. Рамками данного договора определяются взаимные права и обязанности сторон, направленные на достижение взаимовыгодных, преимущественно публичных целей.
- Партнерство административных уступок — это разновидность ГЧП, которая предполагает снижение доли государственного воздействия на субъекты преимущественно предпринимательской деятельности под условием встречного предоставления в форме инвестиций или ограничения сферы ведения дел отдельной территориальной единицей.
При этом предложенные классификации не могут претендовать на исчерпываемость вопроса исследования сферы ГЧП, так как вопрос дифференциации это, прежде всего, вопрос основания. Достаточно только привести подразделение ГЧП по субъектному составу: Партнерство публичного элемента и физических лиц, публичного элемента и юридических лиц, а также смешанное партнерство.
Однако для целей настоящей работы предполагалось необходимым обозначить возможные виды и формы, так как в процессе их обозначения был выделен ряд признаков, необходимый для формулирования исчерпывающего определения ГЧП.
Так, по нашему мнению государственно частное партнерство следует определять как основанное на законе, многоаспектное взаимодействие публичного и частного элементов, характеризующееся соединением материальных, технических, земельных, трудовых и иных ресурсов в различных формах и степени участия, осуществляемое в целях интенсификации использования таковых, необходимой для реализации комплексных задач в тех или иных сферах жизни и деятельности, обладающих преимущественным общественным значением.
Таким образом, в приводимом нами определении конституированы существенные признаки государственно-частного партнерства, как социально-правового явления. Предложенное определение наиболее полно отражает ключевые особенности данного института, подчеркивая его значимость и необходимость, осознанную на основании ретроспективного анализа и синтеза базы исследования юридических и фактических феноменов, выражающих те или иные способы бытия ГЧП в современных условиях. Использование данного определения впоследствии может стать эффективной базой для пересмотра и оформления собственного категориального аппарата данной сферы регулирования и определения наиболее эффективной и целостной концепции развития государственно-частного партнерства, преодолевающей сложившиеся проблемы внедрения такового, в том числе, проблемы разрозненного нормативного регулирования.
Литература:
- Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
- Федеральный закон от 29.12.2014 N 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
- Федеральный закон от 01.05.2016 N 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
- Костомаров А. Очерки торговли Московского государства в XVI и XVII столетиях. — СПб., 1862. — 299 с.
- Любименко И. И. История торговых сношений России с Англией. XVI век. Вып. I. — Юрьев, 1912. -267 с.
