В настоящее время государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) или чаще встречаемое в литературе понятие «публично-частное партнерство» (далее — ПЧП), опосредующее собой взаимодействие государства и частного бизнеса является, пожалуй, одной из самых обсуждаемых тем, как в научной литературе, так и в практической деятельности.
ПЧП, как явление, появилось в Великобритании в начале 90-х годов прошлого века и связано с реализацией новой концепции управления государственной собственностью посредством привлечения средств частного инвестора. Впоследствии идея ПЧП распространилась в США, Европе, Австралии, Канаде и др. странах.
Международный опыт реализации ПЧП позволяет сделать вывод о том, что в разных странах взаимоотношения между государством и бизнесом принимало различные формы. Суммируя их, традиционно выделяют две основные модели такого взаимодействия — британскую и французскую.
Британская модель характеризуется как частноправовая или либеральная. Специфика ее заключается в том, что государство предоставляет право решать: когда, где и как строить объекты сотрудничества бизнесу, оставляя при этом за собой право выдавать частным партнерам разрешения на реализацию проекта ПЧП, а также осуществлять контроль за его последующей эксплуатацией.
Следует отметить, что в Великобритании отсутствует специальное законодательство о ПЧП, существуют нормативные акты, регулирующие лишь отдельные вопросы, например: Регламент о публичных контрактах 2006 г. и Регламент о контрактах на оказание коммунальных услуг 2006 г.
Тем не менее, распространены разнообразные договорные и институциональные модели ПЧП, среди которых выделяют: обычные контракты PFI; концессии; модель стратегического партнерства; продажу контрольного пакета акций частному партнеру; контракторизацию; модель совместной компании.
Из данных моделей наиболее используемыми являются первые две:
1) обычные контракты PFI (частная финансовая инициатива) —сделки, согласно которым частный партнер проектирует, строит, финансирует и эксплуатирует некое сооружение, основываясь на спецификации выработки, установленной публичным партнером. Публичный партнер не имеет права собственности на данный объект, при этом выплачивает частному партнеру согласованный объем денежных средств в обмен на получение права пользования объектом в течение срока действия контракта.
После истечения срока действия соглашения право собственности на объект в зависимости от условий данного соглашения либо остается за частным партнером, либо возвращается к публичному партнеру.
2) Концессии (concessions) предусматривают возврат инвестиций большей частью не за счет публичного партнера, который выплачивает частному партнеру так называемые платежи за доступность, а за счет конечного потребителя, оплачивающего публичные услуги.
Кроме того, в Великобритании существуют модифицированные, объединяющие ряд упомянутых выше структур, модели ПЧП. Примером может служить модель National Health Service Local Improvement Finance Trust, являющаяся программой финансирования развития национальной системы здравоохранения на местном уровне.
Французскую модель ПЧП, в противовес британской, можно охарактеризовать как публично-правовую, основанную на административно-правовом акте. В соответствии с ней, государство полностью контролирует все этапы реализации инфраструктурного проекта, включая проектирование, строительство и эксплуатацию объекта ПЧП. При этом во Франции все возможные договорные формы оформления ПЧП подразделяются на две большие группы — договоры делегирования публичных услуг и партнерские договоры.
Для разграничения договоров делегирования публичных услуг и партнерских договоров используются два основных критерия: 1) оказание публичной услуги, которую в общем виде можно определить как деятельность, осуществляемую в общем интересе населения и регулируемую публичным правом; 2) зависимость материального вознаграждения частного партнера от рентабельности проекта и результативности оказания публичной услуги [4]. На основании критериев договор относится к договорам делегирования публичных услуг, если он отвечает обоим указанным критериям, если же договор не отвечает хотя бы одному из них, то он относится к группе партнерских договоров.
Наиболее известной формой делегирования публичных услуг является концессия, которая в соответствии с французским правом, предполагает делегирование частному партнеру: деятельности по оказанию публичной услуги и полный переход к частному партнеру коммерческих рисков, а в некоторых отраслях допускается также финансирование проекта с использованием доходов от эксплуатации существующей инфраструктуры (например, использование доходов от использования старых участков дороги для финансирования строительства и эксплуатации новых участков дороги). Наряду с концессией делегирование публичных услуг может также осуществляться в рамках аренды с публичным инвестированием и заинтересованного управления имуществом.
К партнерским договорам относится собственно договор партнерства, а также договоры долгосрочной аренды.
Договор партнерства — это административный договор, в силу которого публичный партнер поручает частной организации реализацию комплексного проекта, предполагающего полное или частичное финансирование и осуществление строительства, перепланировки, эксплуатации и управление объектом, необходимым для оказания публичной услуги. Размер вознаграждения определяется с учетом целей эксплуатации объекта и выплачивается публичным партнером в течение всего срока действия договора, при этом не исключается возможность взимания платы с конечных пользователей соответствующего объекта.
Договор партнерства отличается от договора концессии тем, что, во-первых, не происходит передачи функции по оказанию публичной услуги, во-вторых, вместо полного переложения коммерческих рисков на частного партнера основные риски перераспределяются между частным и публичным партнерами и, в-третьих, часть финансирования может быть гарантирована платежами со стороны публичного партнера [4].
С появлением Федерального закона от 13.07.2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ГЧП)представляется необходимым в рамках изучения данного явления определить сущность модели российского ГЧП. Здесь важно отметить, что, несмотря на вступление данного закона в силу, регулирование отношений, опосредуемых концессионными соглашениями, регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о КС), невзирая на то, что концессионные соглашения представляют собой одну из форм ГЧП.
В соответствии со статьей 3 Закона о ГЧП, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство определяется как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с данным Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [1].
Главным отличием и одним из существенных достоинств Закона о ГЧП следует считать то, что соглашение о ГЧП влечет за собой возникновение частной собственности на объект сотрудничества, чего не предполагает концессионное соглашение.
Еще одним плюсом является установление обременения и ограничения на оборот имущества в рамках ГЧП. То есть, при государственной регистрации права собственности на объект соглашения регистрируется также обременение в виде целевого назначения и выполнения эксплуатационных и инвестиционных обязательств по соглашению. Представляется, что данная норма была введена с целью минимизировать возможные риски государства, обезопаситься от недобросовестных контрагентов [5]. Однако, в Законе не регламентирована цена приобретения объекта публичным партнером и правила его передачи. Кроме того, Закон о ГЧП закрепил возможность залога объекта ГЧП в целях финансирования проекта.
Еще одним положительным нововведением Закона о ГЧП является введение механизма оценки экономической эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП, то есть проверки того, будет ли использование бюджетных средств на реализацию проекта ГЧП иметь преимущество перед использованием бюджетных средств для реализации государственного или муниципального контракта [3].
Также, Закон о ГЧП устанавливает, что на стороне частного партнера может выступать только российское юридическое лицо. Тем не менее, не содержит запрета иностранным субъектам быть участниками или акционерами частного партнера. Однако, если исходить из того, что в основе идеологии ГЧП — конкуренция среди участников, способных наиболее надежно, эффективно и дешево осуществить инфраструктурный проект, следует признать необходимость привлекать в проекты не только российских, но и иностранных инвесторов, особенно по сложным объектам, где ГЧП как раз наиболее оправданно, и куда именно последние могут привнести необходимые опыт и технологии.
Следует также сказать о том, что Закон о ГЧП установил порядок контроля публичного партнера за исполнением частным партнером соглашения; предусмотрел создание уполномоченных органов в сфере ГЧП.
Таким образом, анализ основных нововведений российского законодательства о государственно-частном партнерстве позволяет сделать вывод о том, что сотрудничество государства и частного бизнеса в Российской Федерации идет по своему индивидуальному пути, сочетая в себе элементы как французской, так и британской моделей взаимодействия партнеров разного уровня. Сходство российской модели и британской модели ГЧП проявляется в возникновении у частного партнера права собственности на объект соглашения, однако, в российских реалиях, только при условии обременения объекта соглашения в виде целевого назначения. От французской модели российская модель ГЧП переняла установление порядка контроля публичного партнера за исполнением соглашения частным партнером.
Литература:
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 3.07.2016) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О концессионных соглашениях» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
- Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2015 № 40375) [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
- Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / С. А. Белов, Е. В. Гриценко, Д. А. Жмулина и др.; под ред. В. Ф. Попондопуло, Н. А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 259 с.
- Аксенова-Сорохтей Ю. Н., Барановская Е. А., Серебрякова А. А., Серова О. А. Актуальные проблемы правового регулирования государственно-частного партнерства в РФ // Успехи современной науки и образования. 2016. № 4. Том 2. С. 147–152.
