Государственное-частное партнерство, как механизм вовлечения частного сектора в развитие экономики государства возник в современной Российской Федерации в начале 90-х годов XX века. В то время молодое государство испытывало на себе колоссальное изменение в правовом и экономическом развитии, которое выражалось в революционном изменении государственного строя и перестроение экономики от административно-командной системы в систему рыночной экономики.
С появлением нового государства в свободной рыночной экономикой и либерализацией законодательства начал появляется частный капитал, который в свою очередь был заинтересован в инвестировании в экономику государства. Государство в свою очередь было заинтересовано в реализации огромного массива имущества, доставшегося в результате преобразований, упомянутых выше, а также осуществить частичную разгрузку государства от публично- властных функций. Однако, в начальном этапе данная проблема не находила решения ввиду наличия правового вакуума и юридических коллизии в взаимоотношении государства и частного капитала. Модели государственного-частного партнерства частично были апробированы интегрированы в виде соглашений на примере их реализации в развитых стран Запада. В последние годы в Российской экономике все больше уделяется внимание механизмам государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) как особой форме взаимодействия между бизнесом и государством в вопросах реализации наиболее значимых социально-экономических проектов, проектов по добыче полезных ископаемых и научно-исследовательской среде. Данная форма сотрудничества отвечает интересам обеих сторон, а именно:
– интересы государства: возможность привлечь частного инвестора к финансированию создания объекта позволяет реализовывать инфраструктурные проекты даже в условиях отсутствия бюджетных средств, по сути, «в рассрочку» без увеличения долговой нагрузки, объединения в рамках одного проекта различных этапов (проектирование, строительство и эксплуатация) позволяет повысить качество создаваемого объекта и снизить риски завышения стоимости строительства и эксплуатации.
– интересы инвестора: возможность переложить часть рисков выручки на публичного партнера (применение: минимальной гарантии доходности, платы за доступность и других механизмов гарантии возвратности, возможность инвестировать в долгосрочный проект с фиксированной доходностью под гарантии/обязательства государства, увеличивать свою выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и/или применения различных решений, снижающих затраты.
Исследование проблем государственного-частного партнерства в продиктовано прежде всего необходимостью «модернизации» правовых механизмов и форм реализации ГЧП позволяющих всеобъемлюще реализовать проекты для успешного развития социальных и экономических показателей субъектов России. Изучение проблем, связанных с институциональной средой, разработка и внедрение современных моделей управления ГЧП, выявление причинно-следственных связей взаимодействия бизнеса и государства в инновационном развитии экономики представляются особо значимыми в настоящее время.
Впервые официальное толкование государственного-частного партнерства как формы соглашения в российском праве дано Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» (далее-Закон о ГЧП и МЧП) дает официальное понятие государственного-частного партнерства, применяемого в Российской Федерации и определяет его как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [1].
Соглашение о государственно-частном партнерстве предусматривает разделение обязанностей сторон соглашения, при котором стороны принимают на себя риски, связанные с реализацией проекта. Государство в рамках своих обязательств предоставляет определенное соглашением имущество, а частный партнер обязуется за счет своих инвестиций реализовать предложенный государством проект. Также необходимо отметить, что частный партнер имеет право самостоятельно заявить свой проект государству и случае заинтересованности государства, реализовать его. ГЧП, в отличие от госзаказа, является сотрудничеством государства и инвестора, когда обе стороны принимают на себя определенные риски, которые связаны с реализацией конкретного проекта.
Для развития инфраструктуры государственных образований государственно-частное партнерство является отличным инструментом привлечения не только опыта и компетенций частного партнера, но и инвестирования в само государство.
Анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показал, что нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.
Вместе с тем, в международной практике ГЧП понимается как любые формы сотрудничества бизнеса и государства, включая благотворительность, корпоративную социальную ответственность бизнеса, что является немаловажным для развивающихся стран.
Термин «государственно-частное партнерство» является калькой с английского языка public-private-partnership. При этом слово public переводится как «государство», что, казалось бы, значительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако «государство» (public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления — федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под public понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. В определении ГЧП государство стоит на первом месте, так как является инициатором большинства проектов ГЧП [2].
В законодательстве Северной Америки (США, Канада) ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такие соглашения обычно предполагает наличие контракта соответствующего уполномоченного органа с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т. п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником.
В Европейском Союзе дается определение ГЧП как форма объединения между исполнительной властью и бизнесом, которые служат цели обеспечения инвестирования, строительства, реконструкции, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры. В Зеленой книге Европейского Союза «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004 г., говорится: «Государственно-частное партнерство — формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг» [3].
Проекты реализации государственного-частного партнерства в России имеет давнюю историю. Еще со времен Российской империи были применены некоторые инструменты государственного-частного партнерства, в частности концессионные соглашения в железнодорожном строительстве, примером которого может служить строительство Царскосельской железной дороги. Первой упоминание концессии как формы государственного-частного партнерства в законодательстве Российской империи дано в Положении 1836 года «О товариществах по участкам и компаниях на акциях» главной особенностью которого являлось создание акционерного общества исключительно с разрешения государства для решения конкретных задач [4].
Значимость государственного-частного партнерства как взаимовыгодной формы сотрудничества осознали власти СССР в период «Новой экономической политики», начавшаяся в 1920 году, которая в последствии привела к возрождению промышленности и подъёму народного хозяйства. Во многом благодаря государственному-частному партнёрству промышленность СССР достигла таких масштабов, что к началу 1930 годом СССР стал передовой державой во многих отраслях промышленности. Как и Российской империи основная форма государственного-частного партнерства в СССР являлась концессия, причем исключительно с вовлечением в данную форму соглашений иностранные компании-инвесторов. Ярким примером реализации концессионных соглашений в СССР являются такие совместные предприятия как Albert Kahn Incorporation, создавший свои предприятия в сфере строительства крупных промышленных предприятий таких как Московский завод «АЗЛК» (договор был заключен в 1929 году), Казанский авиационный завод, занимавшаяся самолетостроением ставший одним из крупнейших авиационной промышленности.
О необходимости государственного-частного партнерства высказывался В. И. Ленин, согласно которому: «Концессия-это проводник между мировым народным хозяйством и хозяйством России, где Россия обеспечивает мировой экономике доступ к добыче полезных ископаемых и природных богатств, а та в сою очередь, предоставляет для этого необходимый капитал». Результат данных рассуждений нашел отражение в Декрете СНК РСФСР «О концессиях» принятого 23.11.1920 года.
В российской научной литературе приводятся трактовки ГЧП как правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических, инновационных проектов, направленных на достижение целей государственного управления. В своих трудах В. Г. Варнавский по вопросам взаимодействия публичных и частных образований в форме ГЧП высказывался следующим образом: «Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности». Аналогичное мнение касательно ГЧП высказывали другие российские ученые, такие как Н. Ю. Лапина, А. В. Клименко, М. А. Дерябина и др.
Исходя из представленных научных и нормативно правовых определениях понятие ГЧП представляет собой институционально-организованное, взаимовыгодное, равноправное взаимодействие государственных и частных структур, предусматривающее кооперацию их ресурсов, распределение рисков и выгод при достижении совместных целей. Совмещение интересов и уникальных потенциалов государства и частного капитала, закрепленная в соглашении, предусматривающем делегирование инвестору ряда государственных функций, обеспечивает синергию и возникновение качественного, взаимовыгодного сотрудничества сторон при решении важных социально-экономических проблем.
В современном этапе развития российской государственности наиболее эффективной формой взаимодействия в рамках ГЧП, как и в исторической ретроспективе остается концессия, которая широко представлена в таких сферах и отраслях промышленности как транспортное и дорожное строительство, ЖКХ, информационно-коммуникационная сфера, социальная сфера [2].
Литература:
- Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. от 29 июля 2018 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2015. — № 29 (ч.1). — Ст. 4350.
- Официальный сайт «ГЧП-инфо. Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.pppi.ru/tools/project_report_fs.
- Шателье Ж. Л. Новости государственно-частного партнерства в России // Право и инвестиции. — 2011. — N 3-.
- «О товариществах по участкам и компаниях на акциях»: Закон Российской Империи от 6 декабря 1836 г. // Полный свод законов Российской Империи. — т. Х, ч. 1., ст. 2139.
