В современных условиях одной из перспективных форм взаимодействия государства, муниципальных образований и представителей бизнес-структур является государственно-частное и муниципально-частное партнерство. Государственно-частное партнерство справедливо называют «эффективным инструментом распределения проектных затрат, а также распределения рисков между государством и частным бизнесом при реализации инфраструктурных проектов» [1, с. 2], «одним из наиболее действенных инструментов привлечения дополнительных финансовых средств» [2, с. 25], «инструментарием реализации целей, закрепляемых за уровнями власти в Российской Федерации» [3, с. 133].
В 2015 году принят долгожданный федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о ГЧП (МЧП)) [4], в котором определены цель и предмет регулирования, понятийный аппарат, принципы ГЧП (МЧП), стороны и объекты соглашения о ГЧП (МЧП), этапы процедуры заключения соглашения о государственно-частном и муниципально-частном партнёрстве (далее – ГЧП, МЧП).
Согласно ст. 3 Закона о ГЧП (МЧП) государственно-частное партнерство, равно как и муниципально-частное партнерство – это «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Думается, что, учитывая норму ст. 12 Конституции Российской Федерации, целесообразно было бы в основном федеральном законе, регулирующем институт государственно-частного партнерства, разделить дефиниции «государственно-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство».
Вызывает интерес с правовой точки зрения положения Закона о ГЧП (МЧП), уточняющие сферу понимания спорного вопроса о сущности ГЧП в аспекте российской правоприменительной практики. А именно, ГЧП (МЧП) может быть реализовано только посредством заключения соглашения о ГЧП (МЧП) (п. 1 ст. 3 Закона о ГЧП (МЧП)). Следовательно, концессионные соглашения не являются разновидностью соглашения о ГЧП (МЧП) и регулируются отдельным законодательным актом – Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [5]) (далее – Закон о концессиях).
Однако, в научной литературе высказывается мнение о том, что подобная позиция законодателя не вполне верная. Так, Д. А. Жмулина отмечает, что «договорные формы публично-частного партнерства весьма разнообразны» [6, с. 147], каждая из которых имеет видовые особенности, вместе с тем и общие черты. Данная точка зрения соответствует пониманию ГЧП в широком смысле, учитывая международный опыт. Тем не менее, ГЧП это не только вклад сторон в реализацию общего проекта и распределение рисков, в первую очередь это реализация публичного интереса. Именно данную цель обозначает Закон о ГЧП (МЧП) в ст. 1, а именно «создание правовых условий для … повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления». В то время, как целью Закона о концессиях является «обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Что позволяет сделать вывод о том, что нормы Закона о концессиях относятся к сфере действия частного права, а нормы Закона о ГЧП (МЧП) – публичного права.
Принятие в июле 2015 года специального нормативного правового акта в сфере государственно-частного партнерства, без сомнения способствует развитию института государственно-частного и муниципально-частного партнерства в Российской Федерации, расширению практики его применения. Так, в сфере здравоохранения актуальным направлением развития ГЧП является «взаимодействие с частным бизнесом в сфере подготовки специалистов для медицинских организаций» [2, с. 26]. В области физической культуры и спорта в научной литературе высказывается предложение о возможности «заключения соглашений о развитии сети физкультурно-спортивных организаций» [3, с. 136]. Возможным видится «применение механизмов государственно-частного партнёрства для решения экологических проблем» [7, с. 29] и др.
Закон о ГЧП (МЧП) вступил в силу с 1 января 2016 года. Однако, уже 29 декабря 2015 года в закон о ГЧП (МЧП) были внесены первые поправки. В частности, был расширен перечень объектов соглашения о ГЧП (МЧП), в ст. 7 был введен п. 16. Следующие серьезные поправки в закон о ГЧП (МЧП) были внесены уже через полгода в июле 2017 года, поправки «точечные, но при этом достаточно принципиальные» [8, с. 51]: уточнились требования к частному партнеру; расширен перечень дополнительных элементов соглашения о ГЧП; установлены возможности передачи иного имущества по соглашению и нек. др.
После вступления в силу Закона о ГЧП (МЧП) наблюдается серьезное переосмысление и регионального законодательства в сфере ГЧП (МЧП). До 2009 года законы о государственно-частном партнерстве были приняты только в пяти субъектах Российской Федерации. В 2009 году подобные законы появились еще в восьми субъектах, в 2010 г. – в двадцати трех, в 2011 – 2013 гг. – в тридцати трех. На 1 марта 2015 года по данным Министерства экономического развития Российской Федерации, в 68 регионах были приняты законы об участии субъектов РФ в государственно-частном партнерстве [9]. Согласно положениям Закона о ГЧП (МЧП) субъекты РФ, муниципальные образования должны были в срок до 1 июля 2016 года привести в соответствие нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства с нормами Закона о ГЧП (МЧП). Однако, уже в 2016 году законодателем срок был увеличен до 1 января 2025 года. Возможными причинами перенесения срока о приведении в соответствие с Законом ГЧП (МЧП) регионального законодательства и нормативно-правовой базы местного самоуправления стало наличие большого количества уже принятых региональных законов о государственно-частном партнёрстве, а также исполнение проектов в соответствии с действовавшими на то время нормативными актами. Приведение большинства соглашений, заключенных по региональным законам в соответствие с Законом о ГЧП (МЧП) сделало бы невозможным их реализацию.
Региональное нормотворчество на данный момент старается «идти в ногу» с основным Законом о ГЧП (МЧП). Многие субъекты РФ, отменяют действующие ранее законы о ГЧП (МЧП), так как нормы региональных законов в сфере ГЧП не отвечают положениям федерального законодательства, а практические примеры реализации проектов ГЧП (МЧП) имеют в своей сущности иную правовую форму, зачастую это концессионные соглашения, а не соглашения о ГЧП (МЧП).
Так, в декабре 2015 года отменен закон Оренбургской области «Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве», с марта 2016 года утратил силу закон Самарской области «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах». В Саратовской области принят уже новый закон от 4 июля 2016 года № 84-ЗСО «О регулировании отдельных вопросов в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства на территории Саратовской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Саратовской области».
Ввиду отсутствия комплексного нормативного правового акта в субъектах РФ, который отвечал бы требованиям федерального законодательства, в регионах принимаются подзаконные правовые акты, регулирующие отдельные элементы механизма ГЧП (МЧП). Так, в Оренбургской области до 2015 года механизмы ГЧП (МЧП) в основном назывались в постановлениях Правительства Оренбургской области об утверждении государственных программ, стратегий развития региона. Например, в государственной программе Оренбургской области «Развитие системы образования Оренбургской области» на 2014 – 2020 годы в качестве одного из показателей реализации основного мероприятия «Развитие взаимодействия профессионального образования с рынком труда, местными сообществами» отмечено увеличение доли образовательных услуг, оказываемых в рамках частно-государственного партнерства [10]. Использование механизмов государственно-частного партнерства и привлечение средств внебюджетных источников для финансирования мероприятий является одним из подходов в реализации государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области» на 2013 – 2020 годы [11] и др. Подобные примеры наблюдаются в государственных программах Оренбургской области в сферах физической культуры, спорта и туризма; социальной поддержки граждан Оренбургской области; охраны окружающей среды; здравоохранения; культуры; жилищно-коммунального хозяйства; занятости населения; образования.
После принятия Закона о ГЧП (МЧП) в 2015 году, субъекты РФ стали принимать правовые акты, позволяющие активизировать элементы механизмы ГЧП (МЧП) в практическом плане: определяющие уполномоченного органа исполнительной власти при подготовке и реализации проектов ГЧП [12]; определяющие порядок взаимодействия органов исполнительной власти при подготовке и реализации проектов ГЧП [13]; уточняющие полномочия органов местного самоуправления в части принятия решения о реализации проекта муниципально-частного партнерства [14].
На муниципальном уровне также принимаются муниципальные правовые акты, определяющие орган местного самоуправления, уполномоченного на осуществление функций в сфере муниципально-частного партнерства; регулирующие земельные вопросы [15], так как согласно п. 1 ст. 33 Закона о ГЧП (МЧП) земельный участок, на котором расположен объект соглашения предоставляются частному партнеру в аренду без проведения торгов, но в соответствии с земельным, лесным, водным законодательством, законодательством Российской Федерации о недрах. В некоторых муниципальных образованиях уже есть специальные муниципальные правовые акты, регулирующие общие принципы реализации института МЧП в конкретном муниципальном образовании (например, в городе Бузулуке Оренбургской области [16]).
Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления создают необходимые правовые предпосылки для развития института ГЧП (МЧП) на уровне регионов и муниципальных образований. В условиях ограниченности финансовых ресурсов механизм государственно-частного и муниципально-частного партнёрства представляется действенным способом привлечения дополнительных финансовых ресурсов для качественного выполнения задач публично-правовыми образованиями.
Литература:
1 Абуров, А. Е. Государство и бизнес: сотрудничество или конкуренция? / А. Е. Абуров, Ж. Б. Иванова // Конкурентное право. – 2014. – № 2. – С. 2 – 5.
2 Путило, Н. В., Волкова Н.С., Цомартова Ф.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства в здравоохранении: опыт субъектов Российской Федерации / Н. В. Путило, Н. С. Волкова, Ф. В. Цомартова // Журнал российского права. – 2015. – № 8. – С. 25 – 34.
3 Мельник, Т. Е. Государственно-частное партнерство в области физической культуры и спорта / Т. Е. Мельник // Журнал российского права. – 2016. – № 12. – С. 133 – 141
4 О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ ; ред. от 03.07.2016 // Российская газета. – 2015. – 17 июля
5 О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ ; ред. от 03.07.2016 // Российская газета. – 2005. – 26 июля
6 Жмулина, Д. А. Существенные условия соглашения о публично-частном партнерстве / Д. А. Жмулина // Российский юридический журнал. – 2015. – № 5. – С. 147 – 155.
7 Слепенкова, О. А. Возмещение накопленного экологического вреда как инструмент формирования в Российской Федерации «зеленой» экономики / О. А. Слепенкова // Экологическое право. – 2014. – № 3. – С. 29 – 32.
8 Степанов, М. С. Федеральный закон о ГЧП. Первые поправки / М. С. Степанов // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2017. – № 1. – С. 51 – 55.
9 Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015–2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП» / Ассоциация «Центр развития ГЧП», Министерство экономического развития Российской Федерации. – М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. – 36 с. – ISBN 978-5-9905603-6-9
10 Об утверждении государственной программы «Развитие системы образования Оренбургской области» на 2014 – 2020 годы: Постановление Правительства Оренбургской области от 28.06.2013 № 553-пп ;ред. от 26.12.2016 // Оренбуржье. – 2013. -11 июля
11 Об утверждении государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области» на 2013 – 2020 годы Постановление Правительства Оренбургской области от 31.08.2012 № 751-пп; ред. от 26.12.2016 // Оренбуржье. – 2012. – 01 ноября.
12 Об определении уполномоченного органа исполнительной власти Оренбургской области в сфере государственно-частного партнерства: Постановление Правительства Оренбургской области от 12.02.2016 № 102-п // Оренбуржье. – 2016. – 18 февраля.
13 О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области при подготовке проектов государственно-частного партнерства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, реализации и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнерстве: Постановление Правительства Оренбургской области от 19.09.2016 № 671-п // Оренбуржье. – 2016. – 22 сентября
14 О внесении изменений в Устав муниципального образования Акбулакский район Оренбургской области: Решение Совета депутатов муниципального образования «Акбулакский район» Оренбургской области от 15.12.2016 № 109 // Степные зори. – 2017. – 19 января
15 Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства»: Постановление Администрации города Бузулука Оренбургской области от 02.03.2016 № 400-п // Правовой Интернет-портал Бузулука. – Режим доступа: http://www.БУЗУЛУК-ПРАВО.РФ. – 03.03.2016
16 Об утверждении Положения об общих принципах организации муниципально-частного партнерства на территории муниципального образования город Бузулук Оренбургской области: Постановление Администрации города Бузулука Оренбургской области от 30.06.2016 № 1431-п // Правовой Интернет-портал Бузулука. – Режим доступа: http://www.БУЗУЛУК-ПРАВО.РФ. – 26.08.2016
