В статье рассмотрены основы механизма публично-частного партнерства и двойственные публично-правовые и гражданско-правовые начала природы государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, публично-частное партнерство, механизм, правовая природа.
Исполнение государственных функций невозможно без реализации масштабных проектов инвестирования общественно значимых объектов. Дефицит бюджетных средств влечет потребность привлечения частных инвестиций к строительству, реконструкции, модернизации, ремонту объектов, имеющих социальную значимость. Кроме того, государству целесообразно привлекать к таким проектам не только инвестиции бизнес-партнера, но и его компетенции, распределять между публичным и частным партнером риски и ответственность, но при этом предоставить возможность получить выгоду обеим сторонам и обществу в целом. Для решения на взаимовыгодных условиях общественно значимых задач создан механизм государственно-частного партнерства.
Справедливо отмечает И. В. Бит-Шабо, что институт государственно-частного партнерства «базируется на долгосрочном соединении усилий возможностей государственного управления и ресурсов частного сектора и позволяет снизить нагрузку на бюджет государства» [1, c. 3]. В результате такого сотрудничества предприниматели получают прибыль, а государство и общество — функционирующий общественно значимый объект.
Путем государственно-частного партнерства реализованы масштабные проекты по всему миру и в России, например, в отношении объектов транспортной инфраструктуры: высокоскоростное соединение между туннелем под проливом Ла-Манш и Лондоном, реконструкция железных дорог между городами Брюссель и Амстердам, Лиссабон и Мадрид, четвертая линия метро Милана, платная автомобильная дорога М11 «Москва — Санкт-Петербург», аэропортный комплекс в Новом Уренгое и мост через реку Пур в Ямало-Ненецком автономном округе, станция метро «Мякинино» в Москве, обход Хабаровска, соединяющий три федеральные трассы.
Любые договорные отношения с инвестиционной составляющей бизнес-партнера, направленные на строительство, реконструкцию, модернизацию и ремонт государственного имущества, имеют признаки государственно-частного партнерства и характеризуются взаимодействием движимого предпринимательскими целями частного партнера-инвестора и имеющего общественно-значимые цели публичного партнера в лице государственных органов или организаций.
Э. Р. Йескомб (консультант по государственно-частному партнерству, имеющий многолетний международный опыт работы) отмечает, что механизм государственно-частного партнерства определяется теоретико-правовыми основами государственно-частного партнерства, законодательное закрепление которых дает правительствам государств возможность утвердить свои политические заявления; определить роль органов власти, включая согласование и контроль проектов; регламентировать процедуру проведения конкурсов; создать для государственных органов основу, благодаря которой они смогут обезопасить от рисков реализуемый проект и гарантировать получение дохода; создать стимулы для инвестиций; обозначить права государственных органов и инвесторов [4, c. 68].
Под механизмом государственно-частного партнерства, прежде всего, рассматривается система гражданско-правового регулирования договорных отношений между публичным партнером и частным инвестором. Кроме системы правовых средств к элементам механизма формирования договорных отношений государственно-частного партнерства можно отнести, например, опыт и итоги реализации публично-частных проектов, способы решения возникающих в этой сфере проблем, в том числе их судебное регулирование и иной накопленный опыт правоприменительной практики. Названные элементы механизма также оказывают влияние на заключение договоров государственно-частного партнерства.
Механизм государственно-частного партнерства закрепляется в конкретных формах договоров, контрактов, соглашений государственно-частного партнерства, практически все из них имеют сложную и сильно различающуюся в разных странах и разных сферах деятельности структуру.
К настоящему времени в российской правовой системе осуществлено детальное законодательное регулирование механизма государственно-частного партнерства. Российское законодательство предусматривает многообразие возможностей для привлечения частных инвестиций в экономику Российской Федерации. Не претендуя на полноту перечня договорных форм, к государственно-частному партнерству, как договору с инвестиционными обязательствами частного инвестора, относятся следующие виды договоров: инвестиционные договоры в отношении находящихся в федеральной и государственной собственности объектов имущества; концессионное соглашение; соглашение о публично-частном партнерстве; договоры аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления государственным имуществом с инвестиционными обязательствами частного инвестора; договор инвестиционного товарищества; специальный инвестиционный контракт; соглашение о разделе продукции; энергосервисный контракт; контракт жизненного цикла.
Государственно-частное партнерство — это сложный механизм, включающий в себя различные формы взаимодействия власти и бизнеса. Механизм государственно-частного партнерства кардинально отличается от традиционного механизма выполнения работ в публичном секторе тем, что государство снимает с себя ряд функций и передает их бизнес-партнеру, реализующему проект государственно-частного партнерства.
В механизме государственно-частного партнерства за государством остаются полномочия и функции оказания государственной поддержки и финансирования проектов, обеспечения контроля качества и сроков исполнения проектов, их направленности общественным целям. Частный партнер-инвестор берет на себя обязанности финансирования и исполнения работ, текущей реализации проекта. Такой механизм определяет нахождение проектов государственно-частного партнерства в промежуточном положении между публичным и частным секторами экономики.
Механизм публично-частного партнерства характеризуется одновременным применением правового регулирования методом властного подчинения и диспозитивного метода, основанного на равном положении публичного и частного партнера.
Фундаментом диспозитивного принципа свободы заключения соглашения публично-частного партнерства является статья 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, декларирующая свободу заключения договора гражданами и юридическими лицами, запрещающая понуждение к заключению договора, а также закрепляющая принципы государственно-частного партнерства статья 4 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В целом принципы государственно-частного партнерства в Российской Федерации определяют государственно-частное партнерство как партнерские равные отношения публичных и частных субъектов, основанные на отсутствии дискриминации, свободе заключения договора, равноправии и равенстве перед законом сторон, справедливом распределении рисков и обязательств между сторонами.
По мнению В. Ф. Попондопуло правовая природа правоотношения определяется не основаниями его возникновения, а содержанием правоотношения, поэтому инвестиционные соглашения с участием публично-правового образования, включая соглашения о публично-частном партнерстве, несмотря на волю публично-правового образования в виде принятого его органами публичного властного акта, передающего публичные права частному инвестору, имеет не публично-правовую природу, а гражданско-правовую природу, обусловленную добровольностью вступления частным инвестором в инвестиционные правоотношения и равенством частного и публичного партнеров [2, с. 86].
Нельзя не отметить, что отношения государственно-частного партнерства содержат публичные элементы: публичный субъект (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), публичные задачи, функции и полномочия, общественно полезные цели, бюджетное финансирование, публичное и/или предназначенное для достижения общественно значимых целей имущество.
Метод властного подчинения и публично-правовые особенности государственно-частного партнерства прежде всего состоят в доминирующем положении публичной стороны на различных этапах, например:
— при принятии решения о реализации проекта,
— при определении порядка и условий конкурсной процедуры,
— при определении основных условий будущего договора,
— при издании публичной стороной одностороннего административного акта, предшествующего конкурсной процедуре и договорным отношениям;
— при рассмотрении, оценке эффективности, преимуществ бизнес-предложений и выборе частного партнера,
— на этапе контроля исполнения соглашения и реализации проекта.
При этом верно отмечено О. С. Троценко, что скорее следует говорить не о публичных началах в соглашении о государственно-частном партнерстве, а о публичных элементах в самих правоотношениях, складывающихся по поводу соглашения о государственно-частном партнерстве [3, с. 39].
Таким образом, основой механизма государственно-частного партнерства является система гражданско-правового регулирования договорных отношений между имеющими общественно-значимые цели публичными партнерами и движимыми предпринимательскими целями частными партнерами-инвесторами. Механизм публично-частного партнерства обладает прежде всего признаками диспозитивного метода правового регулирования, основанного на равном положении публичного и частного партнеров, но при этом имеет и признаки метода властного подчинения. Уполномоченным публичным органом принимается решение публично-правового образования (административный акт) о публично-частном партнерстве, но само гражданское правоотношение возникает на основании соглашения публичного и частного партнеров, порождающего гражданско-правовые последствия. Сущностью механизма государственно-частного партнерства является его гражданско-правовая договорная природа с наличием публично-правовых особенностей в правоотношениях государственно-частного партнерства, обусловленных участием в качестве публичного партнера и контролирующего лица органа публичной власти, наличием публичных задач и общественно полезных целей.
Литература:
- Бит-Шабо, И. В. Публично-правовая и частноправовая природа института государственно-частного (муниципально-частного) партнерства / И. В. Бит-Шабо. — Текст: непосредственный // Безопасность бизнеса. — 2020. — № 4. — С. 3–7.
- Попондопуло, В. Ф. Публично-частное партнерство: понятие и правовые формы / В. Ф. Попондопуло — Текст: непосредственный // Арбитражные споры. — 2014. — № 2. — С. 81–100.
- Троценко, О. С. Особенности правовой природы соглашения о государственно-частном партнерстве / О. С. Троценко. — Текст: непосредственный // Современное право. — 2018. — № 9. — С. 37–42.
- Yescombe, E. R. Public-Private Partnerships for Infrastructure Principles of Policy and Finance 2nd Edition — May 29, 2018 Authors: E. R. Yescombe, Edward Farquharson Hardback ISBN: 9780081007662 978–0–08–100766–2 Oxford: Butterworth-Heinemann 2018 eBook ISBN: 9780081007679.
