Конституционно-правовые основы местного самоуправления в странах Центральной и Юго-Восточной Европы (на примере Республики Польша и Румынии)



1. В местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. Местные территориальные единицы являются подразделениями унитарных государств и субъектов федераций, а также иных регионов, пользующихся государственной автономией [1, с. 842].

Под местным управлением понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, которая осуществляется центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Местное управление осуществляется, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. В некоторых странах органы местного самоуправления наделяются определенными государственными функциями, становясь, таким образом, низовым звеном исполнительной власти государства [1, с. 843].

Деятельность самого населения местной территориальной единицы — территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами — это местное самоуправление [1, с. 843].

Выделяются две системы организации власти на местах — англо-американская и европейская [1, с. 845].

Англо-американская система, которой придерживаются не только страны соответствующей правовой системы, характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы с общей компетенцией [1, с. 845].

Отличительной особенностью европейской системы является сочетание местного самоуправления с местным управлением. Такое сочетание может иметь различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления [1, с. 845].

Иногда выделяют советскую модель, которая сохранилась в Китае, на Кубе, в КНДР, во Вьетнаме. В такой системе все органы формируются выборным путем и назначаемые правительством должностные лица отсутствуют. Руководство и контроль сверху осуществляются посредством принципа демократического централизма. Данный принцип заключается в выборности всех представительных органов, подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих и праве вышестоящих органов отменять решения, принятые нижестоящими органами [1, с. 846].

Что касается вопроса о моделях организации публичной власти на местах, то таких моделей существует довольно много. Одну из таких форм самоуправления можно условно назвать парламентарной, а другую — президентской. Для первой формы характерно избрание местной администрации местным представительным органом из своего состава, причем нередко глава администрации является одновременно председателем представительного органа. Для второй формы типично избрание населением не только членов представительного органа, но и главы местной администрации, а также некоторых других должностных лиц исполнительной и судебной власти [1, с. 848].

В данной статье мы рассмотрим конституционно-правовые основы местного самоуправления в странах Центральной и Юго-Восточной Европы на примере Республики Польша и Румынии. С указанным регионом Россию исторически связывают тесные отношения. Поэтому для нас не безынтересны различные аспекты общественного и государственного строя стран этого региона.

2. Республика Польша — самое крупное по численности населения (38 593 000 человек по данным на 2016 г.) и площади (311888 км² по данным на 2014 г.) государство Центральной и Юго-Восточной Европы [4].

Согласно ст. 3 Конституции 1997 г. Республика Польша является унитарным государством. В ст. 15 Конституции говорится о том, что территориальное устройство Республики Польша гарантирует децентрализацию публичной власти. Базовое территориальное деление государства определяется законом, учитывающим социальные, экономические и культурные связи, которые гарантируют территориальным единицам возможность выполнять их публичные обязанности [3].

Жители единиц базового территориального деления формируют самоуправляющееся сообщество в соответствии с законом. Местное самоуправление участвует в осуществлении публичной власти. Существенная часть публичных обязанностей, которые местное самоуправление уполномочено осуществлять законом, реализуется от его собственного имени и под его собственную ответственность (ст. 16 Конституции) [3].

Раздел VII Конституции называется «Территориальное самоуправление». В соответствии со ст. 163 Конституции территориальное самоуправление выполняет публичные задачи, не зарезервированные Конституцией или законами за органами других публичных властей [3].

Основной единицей территориального самоуправления является гмина. Другие единицы регионального или местного и регионального самоуправления определяются законом. Гмина выполняет все задачи территориального самоуправления, не зарезервированные за другими единицами территориального самоуправления (ст. 164 Конституции) [3].

Единицы территориального самоуправления обладают правосубъектностью. Им принадлежат право собственности и другие имущественные права. Самоуправляемость единиц территориального самоуправления подлежит судебной защите (ст. 165 Конституции) [3].

Публичные задачи, служащие удовлетворению потребностей самоуправляющегося сообщества, выполняются единицами территориального самоуправления как собственные задачи. Если это связано с законными потребностями государства, закон может возлагать на единицы территориального самоуправления выполнение других публичных задач. Закон определяет порядок передачи и способ выполнения порученных задач. Споры о компетенции между органами территориального самоуправления и правительственной администрации разрешаются административными судами (ст. 166 Конституции) [3].

Единицам территориального самоуправления обеспечивается участие в публичных доходах соразмерно переданным им задачам. Доходами единиц территориального самоуправления являются их собственные доходы, а также общие субсидии и целевые дотации из бюджета государства. Источники доходов единиц территориального самоуправления указываются в законе. Изменения в круге задач и компетенции единиц территориального самоуправления производятся вместе с соответствующими изменениями в делении публичных доходов (ст. 167 Конституции) [3].

На основании ст. 168 Конституции единицы территориального самоуправления имеют право устанавливать ставки местных налогов и сборов в пределах, указанных в законе [3].

Единицы территориального самоуправления выполняют свои задачи через учредительные и исполнительные органы. Выборы в учредительные органы — всеобщие, равные и прямые и проводятся при тайном голосовании. Принципы и порядок выдвижения кандидатов и проведения выборов, равно как требования для действительности выборов, определяются законом. Принципы и порядок выборов, равно как и смещения, исполнительных органов единиц территориального самоуправления определяются законом. Внутреннее устройство единиц территориального самоуправления определяется, в рамках закона, их учредительными органами (ст. 169 Конституции) [3].

Члены самоуправляющегося сообщества могут принимать решения, через референдум, по вопросам, касающимся этого сообщества, в том числе об отмене прямых выборов органа территориального самоуправления. Принципы и порядок проведения местного референдума определяются законом (ст. 170 Конституции) [3].

Деятельность территориального самоуправления подлежит надзору с точки зрения законности. Органами надзора за деятельностью единиц территориального самоуправления являются Председатель Совета Министров и воеводы, а относительно финансовых вопросов — региональные счетные палаты. Сейм, по просьбе Председателя Совета Министров, может распустить учредительный орган территориального самоуправления, если этот орган грубо нарушает Конституцию или закон (ст. 171 Конституции) [3].

Единицы территориального самоуправления имеют право на объединение. Единица территориального самоуправления имеет право присоединяться к международным объединениям местных и региональных сообществ, равно как сотрудничать с местными и региональными сообществами других государств. Принципы, на которых единицы территориального самоуправления могут использовать указанные права, определяются законом (ст. 172 Конституции) [3].

3. Румыния — второе по численности населения (19373000 человек по данным на 2016 г.) и площади (238391 км² по данным на 2014 г.) государство региона [5].

Согласно ст. 1 «Румынское государство» Конституции 1991 г. Румыния является суверенным, независимым и неделимым Национальным Государством. Формой правления Румынского Государства является республика. Государство организовано на основе принципа разделения и равновесия властей — законодательной, исполнительной и судебной — в рамках конституционной демократии. Соблюдение Конституции, ее верховенства и законов обязательно в Румынии [2].

В ст. 3 «Территория» говорится о неделимости территории Румынии. Границы страны установлены органическим законом при соблюдении принципов и других общепризнанных правил международного права. Территория организована (в административном отношении) на коммуны, города и округа. Города могут быть объявлены муниципиями согласно положениям закона [2].

Титул III «Публичные власти» Конституции содержит главу V «Публичная администрация», которая включает два раздела: «Специализированная центральная публичная администрация» и «Местная публичная администрация» [2]. Нас, в данном случае, интересуют положения второго раздела. Рассмотрим их более подробно.

В соответствии со ст. 120 «Основные принципы» публичная администрация в административно-территориальных единицах основана на принципах децентрализации, местной автономии и деконцентрации публичной службы. В административно-территориальных единицах, в которых граждане, принадлежащие национальному меньшинству, имеют значительную численность, использование языка такого национального меньшинства и в речи, и в письме обеспечивается в отношениях с властями местной публичной администрации и с деконцентрированными публичными службами согласно положениям, предусмотренным органическим законом [2].

Властями публичной администрации, которые осуществляет местную автономию в коммунах и городах, являются местные советы и примары, избираемые в соответствии с законом. Местные советы и примары согласно условиям, предусмотренным законом, функционируют как автономные административные власти и управляют публичными делами в коммунах и городах. Такие же власти могут быть учреждены в административно-территориальных подразделениях муниципий (ст. 121 «Коммунальные и городские власти») [2].

Окружной совет является властью публичной администрации, ответственной за координацию действий, выполняемых коммунальным и городским советами, в порядке реализации публичной службы окружного интереса. Окружной совет избирается и функционирует в соответствии с законом (ст. 122 «Окружной совет») [2].

Правительство назначает префекта в каждый из округов и в муниципию Бухарест. Префект является местным представителем Правительства и направляет деятельность деконцентрированных публичных служб, принадлежащих министерствам и другим органам центральной публичной администрации, на уровне административно-территориальных единиц. Атрибуты префекта учреждаются органическим законом. Между префектами, с одной стороны, и местными советами и примарами, окружными советами и их председателями, с другой стороны, нет отношений субординации. Префект может оспорить перед административным судом любой акт окружного совета, местного совета или примара, когда посчитает такой акт незаконным. Оспариваемый акт приостанавливается по праву (ст. 123 «Префект») [2].

4. Итак, мы рассмотрели положения конституций Республики Польша и Румынии относительно местного самоуправления. Оба государства являются унитарными, причем в Конституции Румынии это положение неоднократно подчеркивается. В то же время польская модель местного самоуправления существенным образом отличается от румынской модели.

Так, в польской Конституции более последовательно и четко проводится принцип местного самоуправления. Оно участвует в осуществлении публичной власти. Территориальное самоуправление выполняет публичные задачи, не зарезервированные Конституцией или законами за органами других публичных властей. Особое внимание уделяется финансовой стороне деятельности единиц территориального самоуправления. В Конституции говорится и о судебной защите самоуправляемости единиц территориального самоуправления.

Румынская Конституция относит местные советы и примаров к властям публичной администрации, которые осуществляют местную автономию в коммунах и городах. Местные советы и примары действуют в качестве автономных административных властей. Ничего не говорится о финансировании деятельности и судебной защите прав коммун и городов. Сами вопросы местного самоуправления рассматриваются в главе, регулирующей деятельность публичной администрации. Определенное воздействие на местные советы и примаров могут оказывать окружные советы, не осуществляющие местную автономию, и префекты, являющиеся местными представителями Правительства.

В целом, особенности регулирования местного самоуправления в каждой из рассматриваемых конституций обусловлены различиями исторических путей, пройденных Польшей и Румынией. Каждая из моделей имеет свои преимущества и недостатки. Для России, по нашему мнению, интересны положения польской Конституции относительно финансового обеспечения деятельности местного самоуправления и положения румынской Конституции, касающиеся должности префекта.

Литература:

1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д. ю. н., проф. Б. А. Страшун. — 4-е изд., обновл. и дораб. — М.: Норма, 2007.
2. Constituţia României. URL: http://www.ccr.ro (дата обращения: 07.03.2017).
3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. URL: http://www.trybunal.gov.pl (дата обращения: 07.03.2017).
4. Poland. URL: http://data.un.org (дата обращения: 11.08.2017).
5. Romania. URL: http://data.un.org (дата обращения: 11.08.2017).