Некоторые вопросы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации



Зарождение и дальнейшая трансформация института парламентаризма в России стали важной вехой в системе формирования современной концепции государственного устройства страны. И хотя в историческом масштабе путь в этом процессе пройден незначительный, очевидно, что Россия на сегодняшний день имеет одну из самых совершенных конструкций управления, основанной на принципе разделения властей, архитектором которой выступает именно законодательная власть.

Опираясь на основной закон страны, Государственная дума за время существования Российской Федерации приняла огромное количество законодательных актов, которые урегулировали различные направления общественного взаимодействия. Сегодня российский парламентаризм, впитав в себя все прогрессивные достижения человечества в области представительства, является наглядным воплощением демократии и ее принципов, позволяющим отображать интересы всех слоев социума без исключения. Двухпалатная структура парламента в свою очередь также даёт возможность при принятии законопроектов учитывать интересы регионов, субъектов федерации через делегированных ими сенаторов.

В то же время, с учётом федеративного устройства, существенным элементом концепции института представительства в России следует рассматривать институт регионального парламентаризма. Сопоставляя полномочия республик бывшего СССР относительно субъектов РФ, усматривается более широкий объём прав. Однако, как известно, в Советском Союзе центральное руководство, возглавляемое ЦК КПСС, стремилось к максимальной централизации и подчинению органов управления союзных республик себе, в результате чего многие концептуальные основы носили декларативный характер, в различные периоды Советской власти проявлялись элементы жесткой централизации.

Если рассматривать РФ как некую трансформацию СССР, влияние наследия которого явно прослеживается во многих аспектах ее существования, то обращает на себя внимание иной подход в вопросах взаимодействия центральных органов управления с субъектами федерации.

Безусловно, объём прав и полномочий субъектов на законодательном уровне уменьшился в сравнении с республиками бывшего союза. К примеру, Конституцией РФ полностью исключена возможность выхода субъекта из состава РФ в то время, как гипотетически у союзных республик такая возможность существовала. Тем не менее, можно с уверенностью отметить, что взаимодействие федеральных органов управления с субъектами РФ носит более либеральный и динамичный характер. И важнейшим связующим критерием в таком взаимодействии выступает институт регионального представительства. Конституция Российской Федерации отобразив возможность участия субъектов посредством Совета федерации в принятии решений по жизненно важным вопросам в масштабах государства, также предоставила им возможность самостоятельно принимать законы и иные правовые акты по предметам ведения определенным федеральным законодательством. Такой подход полностью соответствует принципам единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.

Таким образом, в результате эволюции институт представительства получил свое дальнейшее развитие путем распространения данной концепции на региональный уровень государственного управления и управления на местах. И во многом критерием, определяющим степень демократизма того или иного общества в современном мире, является то, насколько адаптировано местное региональное представительство в общую схематику публичной власти. Анализ прошлых лет дает возможность осознать, насколько важен многоуровневый парламентаризм для такой сложной в административно-территориальном и национальном смыслах страны как Российская Федерация. Ведь, по сути, деятельность региональных представительных органов, является инструментом гармонизации всех этих разных элементов в единую систему, коей является сегодня наше государство.

С момента возникновения суверенного Российского государства в 1991 г. институт регионального представительства получил динамичное законодательное регулирование. Путем проб и ошибок внедрялись различные аспекты, связанные с деятельностью депутатов региональных парламентов и собраний. Многие из них оказались не жизнеспособными. Некоторые способствовали подрыву идей федерализма в РФ и провоцировали экстремизм и сепаратизм. Но в своей сути, исходя из анализа современного состояния нормативно правовой базы РФ в данной области, можно с уверенностью определить, что институт регионального представительства в России создан, деятельно функционирует и содержит в себе значительный потенциал для дальнейшего развития в перспективе.

В тоже время, любая пусть даже совершенная система, имеет свои минусы и недочеты. Отсюда усматриваются несколько вопросов и проблем, которые требуют более детального разбора, нежели это отображено в действующих законах относительно правового статуса депутатов, из которого вытекают их права, обязанности, ответственность и гарантии.

Важнейшим на наш взгляд вопросом по данной проблематике является вопрос унификации правовых актов субъектов федерации таким образом, чтоб основные базисные положения, определяющие статус народных избранников имели единообразное регулирование вне зависимости от региона страны. И хотя Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», во многом способствует этому, с нашей точки зрения, вопросу правового статуса депутата законодательного органа необходима более детализированная регламентация. В частности, в данном законе не закреплено определение понятия правового статуса депутата, вследствие чего гипотетически на практике существует возможность самостоятельной трактовки данного понятия субъектами Федерации.

Также, на наш взгляд, требует рамочного закрепления на уровне федерального законодательства вопрос единого подхода к определению оснований и способов привлечения депутата регионального парламента к конституционной правовой ответственности, в которой бы предусматривался в качестве одной из мер санкционного воздействия институт отзыва депутата.

Спорным остается вопрос совмещения депутатами исполнения своих депутатских обязанностей с основной работой. Как известно, в состав регионального законодательного органа входят депутаты, работающие на постоянной профессиональной основе и депутаты, осуществляющие деятельность без отрыва от основной деятельности. При этом количество депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и как правило составляет не более одной третьей от общего числа депутатов. По нашему видению такой подход создает различие в объемах прав и обязанностей между депутатами в зависимости от их отношения к той или иной категории, что следует усматривать как некий дискриминирующий фактор. Помимо этого, также следует учитывать, что деятельность депутата наряду с законодательной деятельностью также сопряжена с необходимостью работы с избирателями, участия в соответствующих комитетах и комиссиях представительного органа субъекта федерации, участия в депутатских расследованиях. Все эти факторы, с учетом ежегодного усложнения региональной парламентской деятельности, показывают необходимость на привлечение депутатов к профессиональному и постоянному формату исполнения своих обязанностей, так как весьма проблематично реализовывать указанную выше деятельность депутатам, которые совмещают ее с прочей трудовой деятельностью. Вследствие чего видится необходимость в изменении федерального законодательства в пользу увеличения объема депутатов, работающих в законодательном органе субъекта Федерации на постоянной основе.

Наряду с изложенным, также обращают на себя внимание вопросы депутатской этики. Наделение участника сообщества высшими представительскими полномочиями путем избрания в депутаты требует от него большей моральной устойчивости, способности к коммуникации в решении вопросов, проявления уважительного в отношения к иному мнению, способности цивилизованно вести дискуссию и отстаивать свою точку зрения, не затрагивая честь и достоинства оппонентов. Несоблюдение всех этих критериев, которое порой проявляется на практике, в значительной степени снижает эффективность работы законодательного органа, понижает уровень доверия между депутатами, способствует общему разладу в функционировании системы, усложняет общественные противоречия. И хотя создается впечатление, что депутатская этика носит второстепенный характер, приоритетность решения данной проблематики очевидна. Вследствие чего считаем необходимым вынести ответственность за неэтичное поведение за пределы процедур и регламента парламента, распространив ее всецело на весь объем деятельности депутатов.

В своем большинстве, выявляемые пробелы и рекомендации их устранения носят схожий характер и аккумулируются вокруг вопроса так называемого «единого статуса» депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Во многом тому способствует эмпирический опыт деятельности региональных законодательных органов, который несмотря на незначительный срок существования РФ как государства, достаточен чтоб выявлять недочеты и соответственно принимать по ним решения.

Важность унификации подходов к региональному парламентаризму в том числе и вопросу «единого статуса» депутатов неоспорима. Однако, на наш взгляд, необходимо соблюсти ту тонкую грань, которая позволяет соблюдать равновесие между жесткой централизацией государственного управления со стороны федеральных органов и проявлениями сепаратизма и экстремизма со стороны субъектов. Печальные события середины 90-х наглядно показывают, насколько жизненно важно для Российского государства соблюдение этого баланса.

Из чего можно сделать вывод, что любая унификация должна соответствовать духу федерализма, заложенному в Конституции Российской Федерации, давая возможность регионам проявлять свою уникальность и самостоятельность в установленных основным законом пределах. Весьма спорными при этом выглядят идеи некоторых авторов, которые в процессе выявления рецептов по решению задач регионального парламентаризма, не учитывают уникальную идентичность субъектов Российской Федерации, их культурную и традиционную ментальность. К примеру, в литературе встречаются предложения унификации наименований всех законодательных органов субъектов РФ, закрепляя за ними некое общее название, предлагается отказаться от таких обозначений как парламент, законодательное собрание, палата и т. д. Подобный подход, на наш взгляд не будет способствовать гармоничному взаимодействию федерального центра с регионами.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изменениями, ободренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 года). — Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. — URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001 (дата обращения: 23.01.2022).
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27.12.2019 № 447-ФЗ). — Текст: электронный // КонсультатнтПлюс: [сайт]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (дата обращения: 23.01.2022).
3. Ковшуро, Ю. Д. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Монография / Ю. Д. Ковшуро. — Брянск: БфОРАГС, 2004. — 140 c. — Текст: непосредственный.
4. Доронина, О. М. Иммунитет депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: специальность 12.00.02 «Конституционное право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Доронина Ольга Михайловна; Рос. гос. социал. ун-т. — Москва, 2009. — 192 c. — Текст: непосредственный.
5. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. идоп. — М.: НОРМА, 2005.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021)// — Текст: электронный // КонсультатнтПлюс: [сайт]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 23.01.2022).