Модели реализации контрольных полномочий депутатов законодательных органов в субъектах Российской Федерации



Правовой статус депутатов в субъектах Российской Федерации строится по федеральной схеме, что вытекает из принципа федеративного единства. Как указал в своем постановлении Конституционный Суд Российской Федерации «система органов государственной власти субъекта Российской Федерации должна соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным Конституцией России» [1]. Основываясь на этом тезисе Конституционного Суда РФ возможно по аналогии говорить и об органах полномочий региональных депутатов, которые также не должны отходить от общих принципов и задач, установленных Конституцией РФ. При этом не будем забывать, что одной из основных задач законодательной ветви власти является парламентский контроль, который на всех уровнях и осуществляется через избранных представителей народа — депутатов.

Основным субъектом регионального контроля со стороны депутатов, являются органы исполнительной власти, поэтому обратимся к анализу федерального законодательства в данной сфере. Конституция РФ не содержит конкретных норм в отношении регионального парламентского контроля, осуществляемого со стороны депутатов региональных парламентов, а основы такого контроля закреплены на федеральном уровне, в нормах Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2]. Однако и этот Федеральный закон имеет лишь общий контур такого контроля и сводится в основном к финансовой сфере.

Правовым основанием осуществления регионального парламентского контроля (п. «а» ч. 4 ст. 5 Закона № 184-ФЗ) на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации возложено осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации. Причем такая деятельность парламента в регионе может осуществляться совместно с другими уполномоченными на то органами, которые могут создаваться парламентом или являться обособленными от него.

Законом № 184-ФЗ в п. «б» ч. 4 ст. 5 предусмотрена довольно размытая формулировка, дающая возможность парламенту субъекта РФ осуществлять «иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации». Оценивая с практической точки зрения данное положение закона, отсутствие четкости в полномочиях парламентов в области контроля подразумевает возможность выбора среди трех вариантов (моделей) организации контроля. Первая модель, связана с детальным закреплением форм регионального парламентского контроля осуществляемого депутатами региональных парламентов в своих уставах (Конституциях), например: статья 78 Устава Самарской области от 18 декабря 2006 г. N 179-ГД, депутаты Самарской Губернской Думы самостоятельно или через создаваемые ими органы осуществляют контроль за:

1. соблюдением и исполнением принятых ими законов и постановлений;
2. исполнением бюджета Самарской области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Самарской области;

1. 3 выполнением программ социально-экономического развития Самарской области и областных целевых программ.

При этом особо указывается, что для организации и осуществления контроля за исполнением бюджета Самарской области и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Самарской области Самарская Губернская Дума образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется законом Самарской области.

Примером конкретных контрольных полномочий депутатов региональных парламентов могут являться статья 33 Устава Рязанской области, при этом особо подчеркивается, что «контрольные функции депутаты Рязанской областной Думы осуществляют самостоятельно на своих заседаниях, через постоянные комитеты, образованные ими временные комиссии»; статья 45 Устава Ростовской области; статья 32 Устава Псковской области; статья 29 Устава Курской области, в которой контрольные полномочия депутатов сведены только к финансовому контролю, который осуществляет образуемая областной Думой Контрольно-счетная палата; статья 27 Устава Тульской области; статья 33 Устава Краснодарского края; статья 45–46 Устава Вологодской области и некоторые другие учредительные акты регионов.

Вторая модель (более редкая) закрепляет за депутатами парламентов субъектов статус контрольного органа, например статья 54 Конституции Республики Саха (Якутия), в которой содержится формулировка, что Государственное Собрание (Ил Тумэн) — парламент Республики Саха (Якутия) является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти; статья 96 Республики Тыва, где Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва реализует свои полномочия посредством принятия законов, постановлений, заявлений, обращений и осуществления контрольной деятельности. Статьей 63 Устава Ярославской области закреплен двойной статус Областной Думы как органа с контрольными функциями, осуществляемыми самостоятельно, а также через создаваемые комиссии и контрольно-счетную палату Ярославской области.

Третья модель организации контроля со стороны региональных парламентарием, сводится к дублированию положения п. «а» ч. 4 ст. 5 Закона № 184-ФЗ, или вовсе отсылочному характеру таких полномочий. Например, ч. 4 ст. 39 Устава Кемеровской области; ч. 4 ст. 59 Устава Мурманской области; ч. 1 ст. 31 Устава Воронежской, ст. 17 Устава Еврейской Автономной области и др. В Ленинградской, Белгородской Костромской, Нижегородской областях, Чувашской Республики депутаты наделены статусом по осуществлению контроля за исполнением республиканского бюджета, при этом контроль осуществляет специально образуемая депутатами в регионах Контрольно-счетная палата. В республиках Алтай, Калмыкия, Камчатском крае, Самарской, Кировской, Пензенской, Мурманской областях парламентский контроль, осуществляемый депутатами, как функция регионального парламента отсутствует вовсе.

Ряд субъектов выбрали четвертую модель реализации парламентского контроля, закрепив его реализацию в отдельных главах своих учредительных документов. Например: глава 17 Устава Томской области, содержащая общий порядок проведения такого контроля, закрепив что контрольные функции парламент в Томской области осуществляет самостоятельно на своих заседаниях через депутатов, комитеты, Контрольно-счетную палату Томской области и иные создаваемые ею органы. Аналогичный порядок, формы, процедуры, содержатся и в 16 главе Устава Тамбовской области, с особым указанием, что контрольные функции парламента осуществляются при опоре на население.

В большинстве субъектов РФ депутаты при осуществлении регионального парламентского контроля включены, как бы, в общий перечень полномочий парламентов, например: статья 41 Конституции Республики Карелия, статья 23 Устава Архангельской области; статья 44 Устава Саратовской области; статья 30 Устава Хабаровского края; статья 55 Устава Ивановской области; статья 16 Устава Костромской области; статья 42 Устава Московской области; статья 17 Устава Еврейской Автономной области; статья 34 Чукотского Автономного Округа и ряд других субъектов РФ.

Некоторые субъекты РФ пошли по пути более четкой детализации — пятой модели. К ним возможно отнести: Республику Тыву, в Конституции которой закреплено право Верховного Хурала (парламент) образовать постоянные, временные комитеты и комиссии, рабочие группы, возглавляемые его депутатами, которые проводят парламентские слушания по вопросам жизнедеятельности Республики Тыва и разрабатываемым законопроектам (п. 4, 5 ст. 98 Конституции Республики Тыва); К ведению Государственного Собрания Республики Башкортостан относятся проведение парламентских расследований и парламентских слушаний (п. 24 ст. 71 Конституции Башкортостан); Законодательное Собрание Санкт-Петербурга самостоятельно и через создаваемые им органы согласно Уставу Санкт-Петербурга осуществляет следующие контрольные функции: контроль за исполнением Устава, законов и иных правовых актов, принятых парламентом; контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 5 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга).

Таким образом, сложившиеся модели осуществления контроля депутатов региональных парламентов, связано с политическими особенностями управления регионами, которые векторно сводятся или к сильному региональному парламенту при слабой роли губернатора, или же сильная исполнительная власть, возглавляемая губернатором, который переключает контрольные полномочия депутатов не на контроль за исполнительной властью, а на контроль за исполнение законов, в том числе и бюджетной сфере. Отсутствие должной систематизации правового регулирования контрольной функции представительного органа региональной власти, что порождает множество коллизий и противоречий, как верно замечает Жуков А. П., «сегодня можно констатировать наличие множества фактов нарушения законности органами исполнительной власти субъектов РФ, что говорит о недостаточном контроле за соблюдением и исполнением законов со стороны депутатов региональных парламентов. Несмотря на обширную (в количественном плане) конституционную (уставную) регламентацию в качественном отношении депутатский контроль характеризуется крайне низким уровнем реализации» [3, c. 93]. Унификации нормативного правового материала и компоновка его в одном документе будет способствовать совершенствованию не только формы, но и содержания нормативного материала, позволит повысить эффективность осуществления контрольных полномочий парламентами регионов в целом и реализации контрольных полномочий депутатов законодательных органов в субъектах Российской Федерации.

Литература:

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «О проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Официальный интернет-портале правовой информации (ГСПИ) http://www.pravo.gov.ru, (дат. обр. 11.02.2021)
3. Жуков А. П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ. Дис… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2008 С. 93.