Государственный контроль — феномен, имеющий глубокие корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложилась, и достаточно успешно функционирует система парламентского контроля. Поэтому опыт работы парламентов этих государств, несмотря на принципиальные различия в их формах правления, отношениях между ветвями власти, имеет большую ценность для современной правовой науки и государственной политики России.
Проводя анализ правового механизма парламентского контроля в иностранных государствах, стоит упомянуть о том, что в процедуре контроля присутствует множество общих моментов, однако существуют некоторые особенности, присущие конкретным государствам. Прежде всего, на различия в системе осуществления контрольной функции представительными органами имеет влияние форма правления, существующая в том или ином государстве.
Так, можно выделить два вида контрольной функции — парламентский контроль в государствах с республиканской формой правления, и парламентский контроль в государствах — конституционных монархиях [1, с. 71].
Основы парламентского контроля устанавливаются в Конституциях государств современного мира. Различные формы парламентского контроля могут быть закреплены также в специальных законах. В некоторых случаях они традиционно сложились и могут даже не закрепляться нормативным правовым актом. В европейской практике регулирования контрольных полномочий парламента данные полномочия устанавливаются в конституции страны и не предполагают какой-либо дискреции законодателя. Однако сами процедуры парламентского контроля, как правило, конституцией не регулируются, а определяются в текущем законодательстве. Прежде всего, нужно определить, какие аспекты урегулированы в основных законах зарубежных стран.
Во-первых, установлены субъекты парламентского контроля, то есть государственные органы, которые имеют полномочия по осуществлению парламентского контроля, а в некоторых странах — должностные лица, компетентных осуществлять контрольную функцию. Кроме того, на законодательном уровне закреплена сфера и круг субъектов ответственности и отчётности при осуществлении парламентского контроля.
Субъектами парламентского контроля в различных государствах являются следующие органы:
– В Германии — Бундестаг и Бундесрат, как единый субъект парламентского контроля, являющиеся органами законодательной власти, согласно федеральному законодательству ФРГ;
– В Италии — Палата депутатов и Сенат Итальянской Республики, которые являются палатами Парламента, а также Счетная палата и Государственный Совет. Все эти государственные органы осуществляют полномочия по осуществлению контрольной функции, в соответствии с Конституцией Италии;
– В Испании — Генеральные кортесы Испании, являющийся представительным органом данного государства и носителем законодательной власти, если быть точнее, то одна палата представительного органа — Конгресс Депутатов, а также Сенат, согласно положениям Конституции Испании;
– В Австрии — органы законодательной власти — Национальный Совет и Федеральный Совет, а также каждый член законодательных органов и следственные комитеты, созданные Национальным Советом Австрии, в соответствии с федеральным законодательством Австрии;
– Во Франции — палата французского Парламента — Национальное Собрание, однако контрольные полномочия представительного органа могут быть ограничены другой палатой — Сенатом Франции, согласно Конституции Французской Республики;
– В Великобритании — Парламент Соединённого Королевства Великобритании, в частности его верхняя палата — палата лордов, в соответствии с федеральным законодательством Великобритании.
– В Российской Федерации субъектами парламентского контроля является Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, а также законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
Субъектами ответственности и подотчётности в механизме осуществления парламентского контроля в ряде стран являются государственные органы исполнительной власти. Однако в различных государствах имеются определённые особенности.
Так, в ФРГ, согласно Основному закону, к числу субъектов ответственности и подотчетности, представительным органам власти относится Правительство, притом, что основные обязанности по исполнению обязательств Правительства возложены на федерального министра финансов.
В Австрии, как и в Германии, Федеральное правительство и его члены и предприятия несут ответственность перед органами, осуществляющими парламентский контроль. То же самое положение установлено в Испанской Конституции, где указано, что действие парламентского контроля направлено к Правительству и каждому из его членов. Во Франции также ответственность перед органами, осуществляющими контрольные полномочия, лежит на Правительстве, а именно на Совете Министров.
В Италии субъектами ответственности в сфере парламентского контроля являются Правительство, а также Председатель Совета Министров. Согласно Конституции Италии, Министры несут ответственность перед Парламентом за деятельность Совета Министров коллегиально, и индивидуально — за действия отдельных ведомств. Конституция Португалии относит к субъектам ответственности при осуществлении парламентского контроля Премьер-министра, министров, Правительство, а также любое государственное учреждение и другие публичные учреждения [2, с. 71].
Сущность парламентского контроля, прежде всего, состоит в том, что он направлен на обеспечение соблюдения основного закона государства, порядка исполнения законов, на защиту прав и свобод человека и гражданина, выявление пробелов в системе законодательства, на борьбу с коррупцией. В нашей стране согласно Федеральному закону «О парламентском контроле», одной из основных целей парламентского контроля является выявление проблем в деятельности государственных органов исполнительной власти, выработка рекомендаций для совершенствования системы законодательства. Парламентский контроль проявляется в законотворческой деятельности представительных органов.
В большинстве иностранных государств, так же, как и в России, объектом парламентского контроля преимущественно является осуществление своих полномочий органами исполнительной власти, а также должностных лиц, в целях выявления неэффективного или неправомерного осуществления деятельности.
Рассмотрим более подробно, что является объектом парламентского контроля в зарубежных государствах.
В соответствии с Основным законом ФРГ объектом парламентского контроля, в первую очередь, являются отчёты федерального министра финансов перед Бундестагом и Бундесратом обо всех доходах и расходах, а также отчёты Федеральной счётной палаты по проверке правильности ведения бюджета и руководства экономикой.
В Австрии к объектам парламентского контроля в соответствии с положениями Конституции относится ведение дел Федеральным Правительством и деятельность иных органов исполнительной власти.
Объектом парламентского контроля согласно Конституции Португалии признаются любая деятельность Правительства и государственной администрации, отчёты государства и других публичных учреждений, а также любой вопрос, представляющий национальные или политические интересы [3, с. 94].
Также следует рассмотреть формы парламентского контроля, существующие в иностранных государствах. Перечень форм контроля, осуществляемого парламентами, является более или менее развернутым, что не только зависит от формы правления, но и отражает страноведческую специфику. Конституционное регулирование в различных странах в этом отношении имеет следующие общие признаки и особенности.
Существуют разные формы парламентского контроля, и в ряде случаев они закрепляются конституцией или специальным законом. В некоторых странах они сложились традиционно и могут быть не закреплены нормативным актом. В конституционной практике известны следующие формы такого контроля:
– утверждение актов главы государства;
– индивидуальная ответственность министров, выражаемая со стороны парламента в виде вотума недоверия за принятые решения;
– институт резолюции порицания, связанный с отставкой за противоправные действия члена правительства;
– предоставление той или иной информации в виде отчета, или так называемая интерпелляция;
– парламентский запрос, который чаще всего является обращением к министру с целью получения необходимой информации, не затрагивающей политику, проводимую данным министерством;
– парламентский контроль в форме вызова членов правительства с целью задать вопросы;
– вынесение вотума доверия правительству;
– контроль по формированию и расходованию бюджета, или финансовый контроль;
– участие парламента в формировании органов исполнительной власти;
– дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства;
– импичмент, т. е. процедура парламентского контроля с целью отстранения от занимаемой должности в результате совершения запрещенных в конституции или законодательстве страны действий.
В некоторых государствах существует такая форма парламентского контроля, как ретроспективный контроль. Такая форма осуществления контрольной функции предусматривает проведение расследования поведения должностных лиц государственных органов исполнительной власти после отставки от своих постов в государственных органах.
Также стоит отметить Предварительный, или упреждающий, контроль, осуществляемый со стороны парламента в зарубежных странах, связан с предупреждением негативных последствий действий или бездействия в отношении принятых решений со стороны органов исполнительной власти. В связи с этим данный вид контроля имеет нормативное закрепление почти во всех конституциях государств с республиканской формой правления, а сам он осуществляется исключительно в отношении деятельности исполнительной власти. Упреждающий контроль получил свое особое развитие в странах Европы [4, с. 60].
В Конституции Австрии в качестве форм парламентского контроля закреплены проверки Парламентом Австрии ведения дел Федеральным правительством, запросы по аспектам исполнительной деятельности, создание следственных комитетов.
К формам парламентского контроля в Германии в соответствии с ее Конституции, относится рассмотрение палатами Парламента отчётов Федерального правительства о доходах и расходах, выражение недоверия главе Правительства Германии.
В Конституции Испании в числе форм парламентского контроля предусмотрены запросы Правительству и его членам, на которые последние обязаны отвечать в палатах Парламента, отказ в парламентском доверии в связи с постановкой вопроса о доверии своей программе или любому общеполитическому вопросу.
Формами парламентского контроля исполнительной власти в Италии, согласно Конституции, являются решение вопросов коллегиальной и индивидуальной ответственности министров, отказ каждой из палат Парламента в доверии Правительству, голосование одной или обеих палат Парламента Италии «против какого-либо предложения Правительства, не обязательно влекущее его отставку, проведение каждой из палат расследования по вопросам, представляющим государственный интерес.
В Конституции Португалии помимо форм парламентского контроля, связанных с рассмотрением отчетности, оценками деятельности и осуществлением расследований, в Конституции Португальской Республики сформулированы также положения о субъектах и формах парламентской ответственности и о санкциях, применяемых Парламентом.
В ряду форм парламентского контроля во Франции, как показывает анализ текста Конституции Франции, предусмотрены рассмотрение Парламентом Франции вопроса о доверии Правительству, выражение собранием недоверия Правительству путем голосования резолюции порицания. При этом, как указывается в Конституции Франции, если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, то Премьер-министр должен вручить Правительству Республики заявление об отставке Правительства.
Анализ работ зарубежных и отечественных исследователей позволяет констатировать тот факт, что чаще всего объектом парламентского контроля считаются действия органов исполнительной власти и их должностных лиц, что является логичным следствием принципа разделения власти. В большинстве развитых стран особое место в системе парламентского контроля занимает бюджетный и финансовый контроль, а также регулируются контрольные функции парламента в отношении спецслужб. В целом, по утверждению экспертов, в зарубежном законодательстве нет каких-либо ограничений по объектам контроля.
Таким образом, почти во всех зарубежных государствах контроль, осуществляемый органом представительной власти, является одной из главных составляющих устойчивости конституционного развития.
Литература:
- Тюльпанов В. А. Контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти: зарубежный опыт. / В. А. Тюльпанов // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 3. С. 71–79.
- Овсепян А. Г. Институт парламентского контроля в зарубежных странах (на основе сравнительного анализа конституций европейских государств). / А. Г. Овсепян // Северо-Кавказский юридический вестник. 2017. № 4. С. 70–76.
- Тлембаева Ж. У. Зарубежный опыт организации парламентского контроля и вопросы совершенствования его правовых механизмов в Казахстан. / Ж. У. Тлембаева // Антиномии. 2016. № 4. С. 91–105.
- Кононенко Д. Х. Осуществление парламентом контроля в государствах с республиканской формой правления. / Д. Х. Кононенко // Юридическая наука. 2016. № 5. С. 58–64.
- Гусева Д. Е. Современные институты парламентского контроля европейских государств (Германия, Франция, Великобритания, Россия). / Д. Е. Гусева // PolitBook. 2016. № 3. С. 168–181.
- Волчкова Н. Н. Парламентский контроль в зарубежных странах. / Н. Н. Волчкова // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2015. № 1–2. С. 43–49.
