Эффективность ограничений полномочий для статуса членов Совета Федерации и Государственной Думы



Статья посвящен анализу ограничений и запретов статуса членов Совета Федерации и Государственной Думы. Одно из требований правового государства — это осуществление депутатами собственных функций добросовестно и в полном объеме. Проанализирована эффективность ограничений и запретов, рассмотрено несовершенство отдельных правовых норм. Парламентарий должен быть огражден от лоббирования предпринимательских интересов.

Ключевые слова: парламентарий, статус депутата, несовместимости, индемнитет, лобби, цензы.

The article is devoted to the analysis of restrictions and prohibitions on the status of members of the Federation Council and the State Duma. One of the requirements of the rule of law is that deputies should exercise their own functions in good faith and in full. The effectiveness of restrictions and prohibitions is analyzed, the imperfection of individual legal norms is considered. The parliamentarian should be protected from lobbying for entrepreneurial interests.

Keywords: parliamentarian, deputy status, incompatibility, indemnity, lobby, qualifications.

Современный государственный парламентарий исполняет законотворческие и другие функции профессионально, в связи с чем на него накладывается комплекс ограничений и запретов, подкрепленный индемнитетом. Профессионализм имеет целевой характер и устанавливает депутатскую работу в качестве основной деятельности, несовместимой с иным вознаграждаемым трудом (исключая творческую деятельность). Тем самым гарантируется, что законодатель исполняет представительские и законотворческие обязанности эффективно и с надлежащим качеством. Кроме того, комплекс ограничений и запретов ограждает депутата от заинтересованности в деятельности юридических лиц, имеющих целью извлечение прибыли, накладывает запрет на функции лоббизма, на получение материального вознаграждения за деятельность, не связанной с парламентской. Ряд авторов представляет это в форме «несовместимости» [16], [10]. Несовместимость относится к положительным характеристикам современного парламентаризма, так как каждый ценз порожден принципом разделения властей в правовом государств. Данные запреты и ограничения содержатся в Конституциях европейских государств, например, Конституция Итальянской республики (ст. 65), Конституция Испании (ст. 67), Конституция Бельгии (ст. 49), Конституция Японии (ст. 48), Конституция Индии (ст. 101–102), Акт о Парламенте Канады, Избирательный кодекс Франции [7].

В советский период нашей истории данный ценз не существовал, даже наоборот, депутат исполнял служебную и производственную деятельность, а на время работы сессий Верховного Совета был освобожден от своей основной трудовой деятельности при сохранении средней заработной платы по основному месту работы, он был т. н. «неосвобожденным» депутатом [4].

Ряд депутатов Первого созыва (1993 год) работали в Правительстве РФ, а некоторые депутаты СФ ФС РФ осуществляли деятельность на непостоянной основе. Конституция 1993 года исключила «несколько мандатов» для одного депутата ГД РФ, но членами СФ до 2000 года были главы органов региональной власти [15].

Также Конституцией РФ 1993 года в статье 97 было закреплено понятие «парламентской несовместимости»: никто не вправе исполнять обязанности члена СФ и быть депутатом ГД РФ, не вправе быть депутатом представительных органов федеральной, региональной власти и органов местного самоуправления. Депутат Государственной Думы РФ осуществляет собственные полномочия на профессиональной постоянной основе; то есть депутат не вправе осуществлять иную оплачиваемую трудовую деятельность или исполнять обязанности государственной службы, есть исключение — депутат может осуществлять преподавательскую, научную или иную творческую деятельность. Таким образом, Конституция установила меньшее количество цензов для членов СФ ФС РФ в сравнении с депутатами ГД РФ.

Дело в том, что полный перечень запретов и ограничений (десять видов ограничений) установлен Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [3]. В этом законе предусматривается возможность совмещать деятельность депутата с преподавательской, научной и другой творческой работой (если организация, в которой осуществляет преподавательскую, научную или творческую деятельность депутат, не финансируется иностранным государством, иностранным учреждением, иностранным гражданином или лицом без гражданства).

Парламентарий имеет право выбирать: он может либо заниматься законотворческой деятельностью, либо осуществлять иную трудовую деятельность, не совместимую с депутатским статусом.

Депутат Государственной думы РФ, получив извещение, должен в течение пяти дней со дня получения извещения предоставить в Избирком определенные законом документы о прекращении деятельности, несовместимой с депутатским статусом. Избранный депутат может в течение трех дней со дня получения извещения должен доказать наличие заявления о сложении с себя обязанностей, не совместимых с депутатской деятельностью. В противных случаях мандат данного депутата определяется как вакантный, мандат передается в Центральную Избирательную комиссию для вручения другому депутату в порядке, установленным российским законодательством [2].

Кандидат в члены Совета Федерации должен предоставить главе органа государственной власти соответствующего субъекта РФ письменное заявление о том, что он обязуется не заниматься трудовой деятельностью, которая не совместима со статусом будущего парламентария. При наделении полномочиями члена Совета Федерации он в течении трех дней предоставляет в Совет Федерации и главе органа государственной власти субъекта РФ копию заявления о сложении с себя обязанностей, которые несовместимы со статусом парламентария [1]. В российском законодательстве не разработан алгоритм действий в случае, если будущий парламентарий не исполнит данное обязательство. Считается по определению, что такие ситуации невозможны и члены совета Федерации в добровольном порядке отказываются от государственной службы или коммерческой деятельности. Обе палаты Федерального собрания обязаны проверять условия, которые могут препятствовать депутатам получать парламентские мандаты. Срок проведения таких проверок не установлен, указано только, что проверки осуществляются в кратчайшие сроки.

Профессор Н. И. Матузов высказывает точку зрения, что одни лишь теоретические разработки и юридические новации не способны решить общественные проблемы в нашем контексте: «сложилось мнение, что только стоит разработать мудрые юридические документы, и все социальные проблемы начнут успешно решаться… любой скоростное законотворчество порождает очередную юридическую иллюзию» [13]. Чтобы достичь желаемого эффекта в формировании статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, необходимо осуществлять политические, социальные, экономические, культурные и организационные меры системно и планомерно. Правовое регулирование цензов для депутатов высшего законодательного органа страны должно быть эффективно, результативно и подчиняться принципам прямого действия. С точки зрения А. А. Семенова, в настоящий момент существуют сложности при правоприменении практической реализации постулатов разделения ветвей власти и разграничений управленческих полномочий, без разрешения которых невозможно говорить об эффективности какой-либо конституционной нормы [17]. Необходима высокая оперативность существующей функционирующей законодательной системы, нацеленность ее на положительное разрешение всего комплекса проблем статуса парламентариев. Сама правовая норма, какая бы справедливая и прозрачная она ни была бы, ничего не будет значить без разработки целевых ориентиров, механизмов осуществления и достижения необходимых результатов правоприменения.

Подтверждение данной мысли мы находим и у профессора А. И. Лукьянова: крупный олигарх или просто предприниматель не может, не хочет и не должен идти в высшие эшелоны законодательной власти, но он «посадит» в парламент «своего» депутата, который с первого до последнего дня будет лоббировать коммерческие интересы его предприятия (фирмы, организации). А предприниматель останется «в тени» собственного бизнес-положения [11].

Юридическая корректировка запретов и ограничений позволяет распространять их на всех без исключения, «неприкасаемость» должна быть исключена, этому способствовало введение в часть 2 статьи 6 Закона № 3-ФЗ подпункта «к», который запретил парламентарию открывать счет, сохранять деньги и материальные ценности в заграничных банковских структурах вне территории Российской Федерации, наложен запрет на использование иностранных финансовых инструментов парламентариями высшего законодательного органа нашего государства, это привело, например, к тому, что в 2013 г. были сложены полномочия сенаторов Совета Федерации Н. М. Ольшанского, В. Б. Малкина, А. Ю. Молчанова, А. Г. Гурьева. Согласно журналу «Fоrbеs» данные парламентарии входили в число 200 самых богатых предпринимателей нашей страны [14].

Представляется аксиомой, что депутатский корпус должен быть огражден от интересов любых бизнес-сообществ и юридических лиц. С точки зрения профессора В. Т. Кабышева, даже самая цивилизованная и демократическая конституция не сможет оградить от нарушений этой же конституции, от попрания ее устоев. И тогда общественные движения, политические объединения и партии превращаются в клановые структуры, защищающие свои собственнические интересы, не имеющие ничего общего с интересами граждан; при этом государство используется как корпоративный послушный придаток для этого клана. Поэтому законодатель должен устанавливать пределы разрешенного, строго следить за соблюдение всех цензов и четко определять конституционный характер деятельности всех субъектов властных полномочий и конституционно-политических процессов, укрепляя и расширяя при этом полномочия демократических социальных институтов. Первым субъектом конституционно-политических взаимоотношений в правовом государстве должен стать гражданин [8].

Современный комплекс запретов и ограничений для парламентариев высшего законодательного органа страны органично вписывается в понимание правового государства, в котором никто не имеет права находиться вне правового поля, каждый государственный орган, каждый чиновник должен быть связан правом и законностью. Закон равен для всех [9]. А любое нарушение или отклонение от норм конституционного права следует подвергать тщательному расследованию и преследованию, безнаказанности нет места в правовом государстве.

Введение запретов и ограничений для депутатов Государственной Думы и сенаторов инициировались не в плановом порядке, а постфактум, инициаторами дважды выступали члены правительства РФ, один раз — Президент РФ и дважды — сами депутаты Государственной Думы. Вместе с тем, отметим неоднозначность некоторых формулировок рассматриваемых цензов, что приводит к несоблюдению запретов и ограничений, либо к их умалчиванию.

Пример: депутат не имеет права становится акционером (покупать акции) предприятий всех форм собственности, иметь с этого дивидендную прибыль. При наличии ценных бумаг либо долевого участия в уставном капитале предприятия любой формы собственности парламентарий должен передать эти финансовые документы в доверительное управление, поскольку в противном случае это может привести к «конфликту интересов». Отметим, что в рассматриваемом законодательстве отсутствует формулировка «конфликта интересов». Федеральный закон «О противодействии коррупции» [5] содержит дефиницию конфликта интересов для государственного и муниципального служащего. Вопрос открыт, возможно ли применение данной дефиниции и для парламентария?

С точки зрения Е. А. Лукьяновой, Государственную Думу следует немедленно распускать в силу того, что большинство из них владеют хотя бы одной акцией коммерческих бизнес-структур, а Гражданский кодекс РФ владельца акции относит к органу управления предприятия (фирмы, учреждения, организации). А это уже несовместимо со статусом парламентария [12].

В Постановлении Конституционного суда РФ от 27.12. 2012 г. № 34-П [6] подчеркивается значимость данного ограничения в предотвращении сращивания власти и бизнес-структур, что в обязательном порядке порождает коррупцию и другие всевозможные злоупотребления со стороны депутатов и сенаторов, что подрывает конституционный строй нашего государства.

Как вывод отметим необходимость совершенствования условий исполнения депутатами Государственной Думы и сенаторами Совета Федерации собственных полномочий, пересмотра ограничений и запретов для парламентариев нашего государства. Перед законодателем стоит задачи:

− разработать конкретный механизм противостояния конфликту интересов в обеих палатах Федерального Собрания РФ;

− законодательно закрепить порядок получения парламентарием пожертвования либо подарка от физических и юридических лиц;

− разработать юридические аспекты занятия парламентарием адвокатской и экспертной деятельностью;

− ликвидировать неоднозначность формулировок в законодательстве о статусе депутатов Государственной Дума и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

− каждое нарушение тщательно расследовать, виновных наказывать, результаты помещать в открытых источниках для каждого гражданина Российской Федерации.

Литература:

1. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ // Собр. законодательства РФ, 10.12.2012, № 50 (часть 4), ст. 6952. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc&ts=1664907358023659204043249416&cacheid=3ED5DC3CF078F85E6913FFE03341C609&mode=splus&base=LAW&n=219171&rnd=83959E080020C074667AB70D78966904#1tajlk0zyfo. — 23.11.2019.
2. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ // Собр. законодательства РФ, 24.02.2014, № 8, ст. 740. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc&ts=1664907358023659204043249416&cacheid=FD716EAF6193124B93667CDAF805C6A2&mode=splus&base=LAW&n=325669&rnd=83959E080020C074667AB70D78966904#1phd1x9dnz2. — 23.11.2019.
3. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 03.07.2019) // Собр. законодательства РФ, 12.07.1999, № 28, ст. 3466. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=328412&dst=0&rnd=83959E080020C074667AB70D78966904#004569491982554652. — 23.11.2019.
4. Конституции (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятой Верховным Советом СССР 7 октября 1977 года // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=3009#05858914328589326. — 23.11.2019.
5. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собр. законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=LAW&n=317671&dst=0&rnd=83959E080020C074667AB70D78966904#02625411961311892. — 23.11.2019.
6. Постановление Конституционного суда РФ от 27 дек. 2012 г. № 34-П по делу о проверке конституционности положений п. «в» ч. 1 и ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе членов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // Вестник Конституционного суда РФ. — 2013. — № 3.
7. Енгибарян, Р. В. Основные направления конституционного развития в современном мире: главные тенденции. — Москва: Норма, 2010. — 478 с.
8. Кабышев, В. Т. С Конституцией по жизни / В. Т. Кабышев. — Москва: Юристъ, 458 с.
9. Колесников, Е. В. Становление демократических основ правового государства в РФ и принцип верховенства закона / Е. В. Колесников // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2013. — № 4. — С. 92–93.
10. Королева-Борсоди, Н. В. Несовместимости депутатских мандатов в высших органах власти стран СНГ / Н. В. Королева‑Борсоди // Конституционное и муниципальное право. — 2018. — № 12. — С. 34–41.
11. Лукьянов, А. И. Парламентаризм в России: вопросы истории, теории и практики: курс лекций. — Москва: Норма, 2012. — 688 с.
12. Лукьянова, Е. А. Депутатский риск: проблемы современного трансформации статуса депутатов Парламента / Е. А. Лукьянова // Конституционное и муниципальное право. — 2018. — № 9. — С. 34–39.
13. Матузов, Н. И. Правовой идеализм как специфический формат деформации общественного сознания // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2014. — № 5. — С. 22‑26.
14. Миллиардер Андрей Гурьев сдал мандат сенатора. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.forbes.ru/news/239845-milliarder-andrei-gurev-sdal-mandat-senatora. — 23.11.2019.
15. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лазарева. — Москва: ЮРАЙТ, 2011. — 1156 с.
16. Парламентское право России: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. — Москва: Издательство Государственной Думы РФ, 2013. — 684 с.
17. Семёнов, А. В. Проблемы эффективного осуществления норм конституционного права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2014. — № 2. — С. 186–189.
18. Чиркин, В. Е. Законодательная власть / В. Е. Чиркин. — Москва: ЮНИТИ‑ДАНА, 2012. — 368 с.