Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) [1], предусмотрев наличие гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, не определил конкретные их виды, а также права рассматриваемых лиц в социально-трудовой сфере. Таким образом, федеральная норма, устанавливающая социально-трудовые гарантии местных выборных лиц, в настоящее время отсутствует.
В виду, субъекты Российской Федерации приняли свои законы, регулирующие элементы статуса местных выборных лиц. Ряд авторов считают, что субъекты РФ принимать такие законы не вправе. Так, В. И. Васильев, в 2005 г. отмечал, что региональные законы, устанавливающие статус депутатов и выборных должностных лиц, перестанут действовать со вступлением в полную силу (с 1 января 2009 г.) Закона № 131-ФЗ, поскольку «Федеральный закон № 131-ФЗ, в отличие от своего предшественника — Федерального закона № 154-ФЗ, не предусматривает какого-либо участия субъектов Федерации в регулировании статуса выборных лиц местного самоуправления» [7]. Недопустимость установления гарантий осуществления деятельности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления подчеркивает С. Е. Чаннов [14].
На невозможность осуществления правового регулирования в данной области субъектами РФ в разъяснениях от 12 ноября 2007 года указал Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению. Свою позицию члены Комитета объяснили следующим образом. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов не могут противоречить законам федеральным. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона № 131-ФЗ правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ относится к полномочиям органов государственной власти субъектов только в случаях и порядке, установленных федеральным законом, но регламентация гарантий и компенсаций выборным лицам местного самоуправления не относится федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ [9].
С такой позицией трудно согласиться. Разделение компетенции между центром и членами федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма, основой и условием нормального функционирования институциональных механизмов федерации [11;327]. Безусловно, федеральные инстанции должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», избегая регулирования отношений, которые без ущерба для дела могут быть урегулированы на уровне субъекта Федерации [13;124]. В свою очередь субъект РФ, осуществляя в предусмотренных случаях опережающее правовое регулирование, не имеет полномочий «по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом» [3]. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами. Из смысла ст. 11, 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ также вытекает, что принципы и порядок разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации могут устанавливаться и федеральными законами [4]. Статьи 71 и 72 Конституции РФ устанавливают перечни предметов исключительного ведения Федерации и субъектов РФ соответственно. Пункт «н» ч. 1 ст. 72 указывает, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Закон № 131-ФЗ, определив три уровня регулирования организации местного самоуправления: федеральный (ст. 5), региональный (ст. 6) и местный (ст. 7), прямо не отнес к компетенции органов государственной власти субъектов правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Однако, как уже было нами отмечено, Законом № 253-ФЗ было введено новое правило, согласно которому гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. На наш взгляд, в данном случае следует говорить не просто о невозможности противоречия муниципальных правовых актов федеральным законам и законам субъектов РФ (чему отдельно посвящена ч. 4 ст. 7 Закона № 131-ФЗ), но о возможности установления таких гарантий на трех уровнях. В виду отсутствия в рассматриваемом случае регулирования на уровне Федерации субъект РФ, по нашему мнению, может использовать свое право на так называемое «опережающее» законотворчество.
Аналогичная возможность участия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном регулировании отдельных аспектов сферы местного самоуправления, прямо не предусмотренных ст. 6 Федерального закона, закреплена и, например, в ст. 33 Закона № 131-ФЗ. В ней указывается, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных (кроме тех, которые прямо определены в Законе № 131-ФЗ) формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Таким образом, признается возможность участия субъектов РФ в законодательном регулировании права граждан на осуществление местного самоуправления [8].
По мнению А. А. Сергеева, субъекты РФ не вправе принимать законы о статусе выборных лиц местного самоуправления по иным причинам, а именно: пределы действия федерального трудового законодательства должны устанавливаться исключительно федеральным законом; гарантии основных трудовых прав рассматриваемых лиц должны быть едиными на всей территории Российской Федерации [12]. Таким образом, А. А. Сергеев, полагающий, что регулирование труда выборных лиц местного самоуправления должно осуществляться нормами трудового права, связывает невозможность установления отдельных положений статуса депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления законами субъектов РФ с пределами действия федерального трудового законодательства, а не с ограниченными полномочиями регионов в сфере местного самоуправления. Аналогичной позиции придерживается и А. Г. Мирошниченко [10;101].
Однако, учитывая позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Постановлении от 27 июня 2013 года № 15-П, отношения по предоставлению выборным лицам местного самоуправления социально-трудовых гарантий регулируются в рамках иного предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который определен п. «н» ч. 1 ст. 72, а не п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Следовательно, в системе действующего правового регулирования разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по данному вопросу должно осуществляться на основе Конституции РФ в соответствии с Законом № 131-ФЗ, а не нормами трудового законодательства.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, субъекты Российской Федерации вправе регулировать элементы статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливать необходимый минимум связанных с деятельностью названных лиц гарантий и компенсаций, которые, согласно ч. 5.1 ст. 40 Закона № 131-ФЗ, должны быть уточнены и конкретизированы непосредственно в уставе муниципального образования. Стоит также отметить, что такие законы субъектов РФ не должны противоречить нормативным правовым актам Федерации, а в случае принятия соответствующих федеральных норм, приведены в соответствие с ними.
К сожалению, отдельные субъекты Российской Федерации, принимая свои законы по рассматриваемому вопросу, допускают некоторые нарушения федерального законодательства. Так статьей 24 закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» были предусмотрены следующие гарантии депутатам представительного органа местного самоуправления (в том числе осуществляющим полномочия на постоянной основе): депутат в период исполнения своих полномочий не может быть уволен с работы по инициативе администрации организации без согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления, за исключением случаев ликвидации организации; депутату в период его полномочий не могут быть существенно изменены условия труда по инициативе администрации организации без согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления. Прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением о признании этой нормы недействующей, ссылаясь на ее противоречие федеральному законодательству. Дело дошло до Верховного Суда Российской Федерации. Президиум Верховного Суда РФ в Постановлении от 26.10.2005 года № 6пв05 [6], согласившись с позицией прокуратуры, указал, что законодатель республики, принимая специальный закон о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, ввел не содержащую в ТК РФ норму, регулирующую порядок изменения и расторжения трудового договора, а именно предусмотрел особый порядок изменения существенных условий труда и увольнения, чем превысил свои полномочия в области регулирования вопросов трудового законодательства и вторгся в компетенцию федеральных органов государственной власти. Вместе с тем Президиум особо отметил, что вследствие отсутствия федерального закона, регулирующего вопросы, связанные со статусом выборного лица местного самоуправления, и, исходя из природы совместного ведения, законодательный орган Республики Коми был вправе принять собственный нормативный акт по данному вопросу.
Несмотря на активное вмешательство органов прокуратуры, опротестовывающих большое количество законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, региональные нормы, посредством которых субъекты РФ вторгаются в федеральную компетенцию и пределы ведения муниципальных органов, продолжают встречаться. Так, например, ст. 27 Закона Чеченской Республики от 26.12.2006 № 61-РЗ «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Чеченской Республике» [2] содержит следующую, противоречащую федеральному законодательству, формулировку: «депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выполняющему свои обязанности на постоянной оплачиваемой основе, а также выборному должностному лицу местного самоуправления по окончании их полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации».
Указанные недостатки законодательных актов субъектов Российской Федерации должны быть устранены. Стоит отметить, что в приведенных примерах субъекты РФ, по сути, ограничивали права работодателей прекративших выполнять свою трудовую функцию на время избрания в органы местного самоуправления работников, но, никоим образом, не допускали применение трудового законодательства к осуществлению полномочий выборными лицами местного самоуправления (что в виду их публично-правового статуса недопустимо). Безусловно, установление гарантий, связанных с ограничением прав соответствующих работодателей, в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, возможно только на основании федерального закона. На этот факт, оценивая возможность предоставления гарантий депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации законами субъекта РФ, указал в Постановлении от 05.04.2013 года № 7-П Конституционный Суд РФ [5].
Литература:
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2003. — N 40. — Ст. 3822.
2. О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Чеченской Республике: закон Чеченской Республики от 26.12.2006 № 61-РЗ // Вести Республики. — № 5 (479). — 2007.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 13. Ст. 1602.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 3. Ст. 429.
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.04.2013 N 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 15. Ст. 1843.
6. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26.10.2005 года № 6пв05 // Бюллетень Верховного суда РФ. — 2006. — № 5.
7. Васильев, В. И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. — 2005. — № 12.
8. Васильев, В. И. Муниципальное право России. // Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012.
9. Вопрос: Могут ли устанавливаются гарантии и компенсации, связанные с деятельностью депутата представительного органа муниципального образования законом субъекта РФ или муниципальными правовыми актами? // Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 11.
10. Мирошниченко, А. Г. Содержание и правовое регулирование гарантий деятельности главы муниципального образования // Общество и право. 2011. N 4.
11. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований / С. М. Шахрай; Отд-ние общественных наук РАН. — М.: Наука. 2013.
12. Сергеев, А. А. О трудовых правах выборных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 13.
13. Хабриева, Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов / Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
14. Чаннов, С. Е. Спорные вопросы регулирования труда выборных должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 3.
